Mõjuanalüüsi eesmärk on uurida, millised saaksid olla ettevõtlusega kaasneva koormuse kompenseerimise viisid, kokkulepete seadustamise mõju osapoolte hoiakutele ning leida võimalikud alternatiivsed õiguslikud lahendused probleemi lahendamisel. Mõjuanalüüs on aluseks võimalikele muudatustele kohaliku kasu korralduses, tagades osapoolte võrdse kohtlemise, õiguskindluse, kokkulepete läbipaistvuse ja võimaluse paindlike kokkulepete sõlmimiseks. Uuringu keskseks eesmärgiks on muuta osapoolte vahel sõlmitavad kokkulepped õiguslikult korrektseks, läbipaistvaks ning soodustada osapoolte nõusolekul majandustegevust selleks sobivas asukohas.

Regulatiivse poliitikana hõlmab ka kohaliku kasu kokkulepete temaatika piirangute seadmist osaliste tegevusele, mistõttu on sellesse sisse programmeeritud võimalik konfliktsus, kuna erinevate hüvede jaotamisel võib keegi sattuda paremasse/kehvemasse positsiooni ja erilise kaalu omandab otsustusprotsess, kuidas konkreetsete kokkulepete/otsusteni jõutakse. Seejuures on kohaliku kasu kui regulatiivse poliitika toime ümberjaotav (nt ettevõtja hüvitab negatiivset mõju, maksab ressursi kasutamise tasu), mistõttu on eri osapooltel oluliselt raskem konsensusele jõuda. Seda olulisema kaalu omandavad poliitika rakendusmehhanismid – nii otsustus- ja järelevalvemehhanismide läbipaistvus kui ka osaliste kaasatus ja selle korraldus. Taoliste poliitikavalikute kaalumisel ja otsustamisel on eri osapoolte kaasamine ja võimalike lahendusteede sisuline arutamine ja läbirääkimine eriti oluline, et kavandatavatele lahendustele tugevam kandepind luua ja neid reaalselt rakendada. Väga tähtis on seejuures reeglite selgus ja üheselt mõistetavus, et seeläbi luua osapoolte tunnetatud võrdset kohtlemist, mis peab toetuma nii otsustusprotsesside kui ka järelevalvemehhanismide läbipaistvusele ja arusaadavusele.

Taluvushuvi suurendamiseks on võtmetähtsusega

• kompensatsiooni või hüve jõudmine negatiivset mõju taluva osapooleni,
• otsustusprotsessi läbipaistvus ja kaasatus,
• kokkulepete avalikustatus, kogukonna teadlikkus kokkulepetest ja nende sisust.

Soovitused kohaliku kasu sisu ja kohaliku kasu jagamise mehhanismi osas

• Määratleda üheselt, kas ja mille alusel kuuluvad kompenseerimisele seaduse tasemel reguleerimata häiringud (müra, vibratsioon, hais). Kohustuslikult kompenseerimisele kuuluvatele häiringutele on eeldatavasti otstarbekas määratleda piirväärtused.
• Otsustada, kas kohaliku kasu kokkulepete näol on tegemist väliskulu kompenseerimisega. Praegused erinevad arusaamad on üheks pingeallikaks, mistõttu looks ühesem selgus mõistetes parema pinnase ka häiringuid põhjustava majandustegevusega nõustumiseks.
• Minimeerida võimalikku negatiivset mõju ja selle võimatuse korral kompenseerida negatiivne mõju viisil, mis kompenseeriks mõjusid ennekõike selle vahetule subjektile.
• Lähtuda mõju kaalutlemisel mitte tekkeallika pindalast vaid mõju ulatusest, levikust ja ajalisest kestusest.
• Kujundada negatiivsete mõjude kompenseerimiseks makstavate tasude jaotus selliselt, et kompensatsioon jõuaks ennekõike negatiivsetest mõjudest puudutatud inimeste ja piirkondadeni.
• Valdkondades, kus praegused piirnormid määratlevad vajadused tekkinud kahju kõrvaldada või korvata, vältida praegustele piirväärtustele täiendavate lisakohustuste seadmist.

Soovitused otsustusprotsessi ja rakendusmehhanismi ülesehitamiseks

• Luua rahastusmudeli kaudu KOV-idele motivatsioon ettevõtluse ja kogukonna vahel kokkulepete sõlmimist vahendada ja aidata neil kokkuleppele jõuda.
• Avalikustada kokkulepped ja muuta nende kättesaamine kergeks. Kui kokkulepped ei ole veel kergesti kättesaadavad, siis tuleb kohalike kogukondade esindajate ja ettevõtjate arvates tagada, et need oleksid kergesti leitavad ja vähemalt omavalitsuse veebilehel avalikustatud, ning mõistlik on kokkuleppeid avalikult tutvustada, n-ö välja reklaamida (ehk panna kohalikule omavalitsusele teavitamiskohustus), et info jõuaks kõigi mõjutatud kogukonna liikmeteni.
• Toetada hea tava arengut. Head tava järgivad ettevõtted positsioneeruksid turul n-ö kvaliteedimärgiga usaldusväärsete arendajatena, mis ilmselt tähendaks sujuvamaid ja tulemuslikke läbirääkimisi kohalike kogukondade ja kohalike omavalitsustega.
• Aktiivsem, asjalikum kaasamine arenduste aruteludesse; kohalike kogukondade kaasamine häiringute mõju arutamisel peab toimuma alati, sõltumata mõjualal elavate inimeste arvust.
• Võimalusel tasub eelistada kolme osapoole – arendaja, kohaliku omavalitsuse ja kohaliku kogukonna – vahelise kirjaliku lepingu sõlmimist, et osapooled oleksid võrdselt kaasatud ja vajadustega arvestataks võimalikult parimal viisil.
• Häiringute mõju kompenseerimisel MTÜ kaudu tuleb tähelepanu pöörata selle juhtimismudeli tasakaalustatusele ja avatusele, et vältida võimalike konfliktide tekkimist kogukonna sees ja tagada raha kasutamise sihipärasus.

Kohaliku kasu kompenseerimise üldpõhimõtetena soovitame lähtuda järgmisest.

• Seaduses määratud kriitiliste piirtasemega häiringute korral peab kompenseerimiskohustus olema ühetaoline ja täitmise mehhanism universaalne.
• Kompenseerimine on sihistatud kohalikule tegevusest või objektist mõjutatud kogukonnale ja mitte omavalitsusele või riigile laiemalt.
• Ettevõte peab ette teadma, millised tingimused ja kohustused neile langevad. Kompenseerimine peab olema seotud konkreetse objekti või tegevuse mõjuga. Ettevõttelt ei ole põhjendatud oodata nn igaks juhuks kompenseerimist või näidisolukordade mõjupiirest väljuvate objektide toetamist, nagu ei ole neil selleks ka seaduslikku kohustust.
• Samal ajal ei ole kogukonna jaoks piisav jälgida vaid piirnormist kinnipidamist – negatiivne välismõju võib olla tunnetatav ka seaduslike piirnormide sisse jäädes. Kompensatsioon peab jõudma selleni, kelle elu ettevõtlustegevuse tõttu tegelikkuses halveneb. Lahendusena näevad elanikud tegevuse eelsete kohalike olude fikseerimist. See toimiks lisameetmena praegusele mehhanismile, kus piirnormide sisse jäädes on siiski tunnetatav heaolu langus.
• Eelkõige on kohalike olude kirjelduste fikseerimine soovituslik kaevanduste rajamise puhul, mis on kogukondade senise praktika põhjal enim häiringuid põhjustav näidisolukord. Olude fikseerimine on siiski põhjendatud ja rangelt soovituslik ka teiste näidisolukordade puhul. Hindaja, kes olud fikseeriks, tuleb valida ettevõtja ja kohalike (kogukond, omavalitsus) koostöös.
• Ettevõtjatele peab olema tagatud võrdne kohtlemine, sõltumata ettevõtte suurusest või muudest omadustest. Sarnase ulatusega objekti või tegevuse korral ei saa kompensatsioon erineda ettevõtte tunnustest lähtudes.
• Hea tava kohaselt avalikustaksid kogukond ja ettevõte kohaliku kasu lepingud detailplaneeringute menetlusdokumentide osana.

Õigusraamistik ja võimalikud alternatiivid

Kokkuvõetult vajavad KOV-id või muud avaliku võimu kandjad kohaliku kasu instrumentide rakendamiseks õiguslikku alust. Kuna sellist õiguslikku alust kehtivas õiguses ei tuvastatud, on vaja regulatiivselt sekkuda ning õiguslik alus seaduse tasandil luua. Analüüsi tulemusena saab teiste riikide praktikale ja Eestis tehtud analüüsile toetudes tuua välja kaks peamist alternatiivset õiguslikku moodust, kuidas luua kohaliku kasu instrumentide rakendamise võimalusi.

Üks võimalik lahendustee on reguleerida kohaliku kasu instrumentide rakendamist kohaliku maksu kehtestamisega. Selleks tuleb seaduse tasandil sätestada maksu objekt, maksumaksja ja maksu saaja. See lahendusvariant tagaks adressaatide võrdse kohtlemise, jättes samas KOV-idele valikuvabaduse, kas kohalik maks kehtestada või mitte. Samuti oleks võimalik lisakohustus adressaadi jaoks ettenähtav. Samas ei tagaks kohaliku maksu kehtestamine kohaliku kasu instrumendi paindlikkust. Lisaks, kuna kohaliku kasu instrumendi mõiste on laiem kui vaid rahalised eraldised kohaliku kogukonna huvide edendamiseks, ei võimalda kohalik maks ettevõttel mitterahaliste sooritustega kohaliku kogukonna jaoks negatiivseid mõjutusi kõrvaldada. Tõsi, selle takistuse aitaks ületada KOKS § 36 lg 9 muutmine ja kohaliku kasu hõlmavate koormiste panemise võimaldamine. Samas, nagu varem välja toodud, ei taga koormiste regulatsiooni muutmine sel juhul piisavat õigusselgust.

Teine muudatuste kogum võiks olla kohaliku kasu instrumentide rakendamisvõimaluste ettenägemine PlanS-is, EhS-is ja MaaPS-is (haldus)lepingu sõlmimist lubavat alusnormi luues ning võimaldades see ühtlasi kehtestada planeeringu ja/või ehitusloa ja kaevandamisloa kõrvaltingimusena (analoogselt PlanS §-ga 131). Selline kohaliku kasu instrumentide korraldamine annaks võimaluse reguleerida juhtumeid olukorra eripärast lähtudes ehk tagatud oleks KOV-ide laiaulatuslikum otsustusruum kokkuleppeid sõlmides. Samas loob aga suurem otsustusruum ohu põhjendamatuks ebavõrdseks kohtlemiseks.

Regulatiivset sekkumist ei vaja ettevõtjad vabatahtlike kokkulepete sõlmimisel otse kohaliku kogukonnaga. Sellised kokkulepped saavad olla loamenetluse kaalutluseks. See tähendab, et KOV-idel ei ole võimalik sundida ega suunata kohalikke kogukondi ja ettevõtjaid selliseid kokkuleppeid sõlmima ning loamenetluses ei saa selliste kokkulepete sõlmimine olla positiivse haldusakti andmise vältimatu eeldus. Kuigi ettevõtjate motivatsioon selliseid kokkuleppeid sõlmida on kaheldav, on nii välisriikides kui ka Eestis seda tehtud.

KOV-ide praktika ühtlustamiseks on võimalik ja soovitatav koos regulatiivse sekkumisega rakendada ka mitteregulatiivseid meetmeid. Mitteregulatiivsed suunised selgitaksid, et kaalutlusreeglid, võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõte ning muud kehtivas õiguses juba olemasolevad instrumendid kehtivad ka kohaliku kasu instrumentide rakendamisel. Ehkki selliste juhendite mitteregulatiivsus võib tekitada küsimuse nende siduvuse kohta kohaliku omavalitsuse jaoks, on oluline märkida, et olemasoleva regulatsiooni nn ülekirjutamine ei välistaks samuti normide rikkumist üksikjuhtumite puhul.

Uuringu osaks olnud õigusliku analüüsi teostasid Eli Täpp ja Sandor Elias Advokaadibüroost Triniti.