Poliitikauuringute keskus Praxis korraldas sotsiaalministeeriumi tellimusel uuringu, et hinnata toimetulekutoetuse ja võlgnevuste mõju tööturuaktiivsusele ning sotsiaalmajanduslikule toimetulekule.

KOKKUVÕTE

Uuringu[1] eesmärk oli hinnata toimetulekutoetuse saajate tööturukäitumist Eestis ning anda selle põhjal soovitusi nende aktiivsuse toetamiseks tööturul. Analüüsiti ka toetuse saajatel võlgade tekkimist ja selle mõju töömotivatsioonile.

Kirjanduse ja registriandmete analüüsi, välisriikide kogemuste, küsitluse ning intervjuude põhjal kirjeldati ja analüüsiti toimetulekutoetuse saajate profiili, tööturul osalemist, võlgnevuste tekkimise põhjuseid ja kuidas toimetulekutoetus ning võlanõustamisteenus on aidanud paremini toime tulla. Täiendavalt hinnati ka 2018. aastal rakendunud toimetulekutoetuse süsteemi muudatuste (töise tulu erandi rakendamine) mõju.

Uuringust selgus, et pikaajalised toimetulekutoetuse saajad vajavad raskuste ületamiseks rohkem tuge, mida kohalike omavalitsuste sotsiaaltöötajad ei saa aga praeguse töökoormuse tõttu sageli pakkuda. Kaks kolmandikku toimetulekutoetuse saajatest on viimase aasta jooksul kogenud makseraskusi, neist 82% on kokku puutunud võlgnevusega rohkem kui kaks korda. Toimetulekutoetuse süsteem peab peale minimaalse sissetuleku tagamise pakkuma ka teenuseid, mis toetavad tööle saamist ja vajadusel võlgadega toimetulekut.

MÄRKSÕNAD

Toimetulek, kohalik omavalitsus, võlanõustamine

---

Eesti sotsiaalkaitsesüsteemis tagab minimaalse sissetuleku toimetulekutoetus, et katta eluks vajalikud kulutused. Väikese sissetuleku tõttu võib leibkond sattuda keerulisse olukorda, nii et raha ei jätku enam igakuiste arvete tasumiseks ja võivad tekkida võlad. Võlgade tasumine võib muutuda keeruliseks ja raske on leida võimalusi iseseisvalt toime tulla.

Poliitikauuringute keskus Praxis korraldas sotsiaalministeeriumi tellimusel uuringu, et hinnata toimetulekutoetuse ja võlgnevuste mõju tööturuaktiivsusele ning sotsiaalmajanduslikule toimetulekule.

Uuringus vaadeldi toimetulekutoetuse saajate profiili ja tööturul osalemist ning 2018. aastal rakendunud töise tulu erandi mõju, aga ka võlgade tekkimist ning leevendamist toimetulekutoetuse ja võlanõustamisteenuse abil.

Kõige sagedamini saavad toimetulekutoetust töötu liikmega ja lastega leibkonnad.

Uuringu käigus tehti ülevaade miinimumsissetuleku toetuse saajate aktiivsust toetavate meetmete rakendamisest teistes riikides ja analüüsiti Eesti toimetulekutoetuse saajate registriandmeid aastaist 2016–2021, mis võimaldas uurida nii tööturuaktiivsust toetavate meetmete rakendamisele eelnenud kui ka järgnenud aega.

Lisaks korraldati 2020. ja 2021. aastal toetust saanute seas küsitlus, et analüüsida lähemalt võlgade tekkimist ja mõju toimetulekutoetuse saajatele ning intervjueeriti omavalitsuste sotsiaaltöötajaid, et saada põhjalikum ülevaade elanike toimetulekust ja sellega seotud probleemidest vahetult sihtrühmaga kokku puutuvatelt spetsialistidelt.

Järgnevalt anname ülevaate uuringu peamistest tulemustest.

Toimetulekutoetuse saajad

Toimetulekutoetust saanud leibkondade arv on Eestis aasta-aastalt vähenenud, jõudes 15 300 leibkonnalt 2016. aastal 9806 leibkonnani 2021. aastal (joonis 1). Kõigist Eesti leibkondadest sai 2021. aastal toimetulekutoetust seega 1,6% (2016. aastal 2,6%). Ka COVID-19 kriis ei toonud kaasa toimetulekutoetuse saajate arvu suurenemist, kuigi taotlemise kahanemistempo aeglustus. Nüüdseks teame, et trend on 2022. aastal pöördunud energiakriisi ja Venemaa sõjategevuse tõttu Ukrainas ning toimetulekutoetuse taotlejate arv on märgatavalt suurenenud (Sotsiaalministeerium 2022), nagu kinnitasid ka sotsiaaltöötajad intervjuudes.

 

Kõige sagedamini saavad toimetulekutoetust töötu liikmega ja lastega leibkonnad. Enam kui pooltes toetust saavates leibkondades on töötu liige (joonis 2). Nende osa on 2016. aastaga võrreldes suurenenud. Kuigi leibkondade toimetulek on aastatel 2016–2021 üldiselt paranenud, on töötutega leibkondadel endiselt toimetulekuraskusi.

Kuigi pikaajaliste töötute osatähtsus toetuse saajate hulgas on paari protsendipunkti võrra vähenenud, on toetuse saajate hulgas suurenenud nende pikaajaliste töötute osa, kes ei ole tööle saanud ja kelle töötutoetus või hüvitised on lõppenud: 2018. aastal 11% pikaajalistest töötutest, 2021. aastal 38%. See viitab, et rohkem on neid töötuid, kes on saanud esmalt ära kasutada töötutoetuse või töötuskindlustushüvitise, kuid seejärel pöörduvad tööd leidmata kohaliku omavalitsuse poole toimetulekutoetust taotlema.

Töötud on sagedamini mehed (60%, kõigi toimetulekutoetuse saajate seas on mehi 53%), kes on enamasti lasteta leibkondadest (79%) ja pigem 40. eluaastates või vanemad. Töötute toimetulekutoetuse saajate jaotus erineb piirkonniti ja vastab üldisele töötuse määrale maakonnas: selliseid leibkondi on kõige enam Ida-Virumaal (79%) ja kõige vähem Hiiumaal (37%), Raplamaal (44%) ja Viljandimaal (44%).

Ka Eestis võiks proovida kombineeritud lahendust, kus toetust pikaajaliselt taotlevatele inimestele saab pakkuda rohkem tuge.

Igas kolmandas toetust saanud leibkonnas kasvas lapsi,  suurem osa neist on üksikvanemaga pered (68%). Kõigist lastega leibkondadest aga on üksikvanemaga vaid 13%, seega on ühe vanemaga leibkondade osa toetust saavate lastega leibkondade seas ebaproportsionaalselt suur.​ Toetust saavad lastega perede täisealised liikmed on kõige sagedamini 20.–30. eluaastates. Toetust saavad lapsevanemad on peamiselt naised (67%), sealjuures üksikvanematest on 90% naised. Toetust saavaid lastega leibkondi on kõige enam Põlva- ja Tartumaal (37%), kõige vähem Hiiu- (18%) ja Ida-Virumaal (21%).​ Vähemalt kolmelapselisi leibkondi on toimetulekutoetuse saajate seas olnud viimased neli aastat püsivalt umbes 5%. Vähemalt kolmelapseliste perede osa vähenes rohkem aastail 2016–2018 (8 protsendilt 4,5-le). Selle põhjus võis olla 2017. aastal kehtestatud lasterikka pere toetus (perehüvitiste seaduse § 21), mis võis pakkuda vähemalt kolmelapselistele peredele tuge ning neil polnud vaja taotleda toimetulekutoetust.

Toimetulekutoetuse saajad jagunevad toetuse saamise sageduse järgi kahte rühma: lühiajalised toetuse saajad, kes taotlevad toetust kuni kuuel kuul aastast, ja pikaajalised toetuse saajad, kes saavad toetust 7–12 kuud aastast. Lühi- ja pikaajalistel toetuse saajatel on vahel erisugused probleemid.

Lühiajaliselt toetuse saajatel on sageli ajutised raskused: tihti suudetakse ise lahendusi leida, et kindlustada oma toimetulek ja ollakse motiveeritumad tööd otsima. Sellel rühmal on raskustega toimetulekul olulisem psühholoogiline tugi ja ärakuulamine.

Igas kolmandas toetust saanud leibkonnas kasvas lapsi,  suurem osa neist on üksikvanemaga pered.

Pikaajalistel taotlejatel on sageli tervise- või sõltuvusprobleemid ning muud keerulisemad sotsiaalsed probleemid. Neid on keerulisem motiveerida aktiivselt tööd otsima. Keskmisest sagedamini ollakse töötud. Teiste riikide kogemused (nt Saksamaa ja Soome, loe lähemalt Dengler jt 2013; Blomberg ja Kroll 2020; Saikkonen ja Ylikännö 2020), on näidanud, et keerulisemas olukorras ja pikka aega tööturult eemal olnud inimeste tööturuaktiivsuse suurendamiseks on vaja eraldi plaani, samuti märkimisväärselt palju aega ja investeeringut teenuste osutamiseks. Seda on Eesti sotsiaaltöötajatel raske saavutada, sest iga kliendi probleemidega tegelemise ja temale individuaalplaani koostamise aeg on väga piiratud. See eeldab tihedat koostööd töötukassa ja kohalike omavalitsuste vahel, millele on viimastel aastatel ka üha rohkem tähelepanu pööratud. Teadaolevalt on omavalitsuste sotsiaaltöötajate koormus viimastel aastatel niigi suurenenud. Soomes aga ilmnes, et toetuse lühiajaliste taotlejatega ei ole vaja nii individuaalselt ja põhjalikult tegeleda ning neile piisab üldkorras osutatud teenustest.

Nendest kogemustest lähtudes võiks ka Eestis proovida kombineeritud lahendust. Toimetulekutoetuse lühiajaliste taotlejate taotlusi ja neile vajaduse korral teenuste osutamist tuleks menetleda üldkorras või määrata nende juhtumite menetlemine kohalikul tasandil eraldi töötajatele. Toetuse pikaajaliste taotlejate juhtumeid menetleksid aga eraldi sotsiaaltöötajad, kellel on asjaomane väljaõpe ja piisavalt aega. Tuleb silmas pidada, et ka lühiajalise toetuse taotlejatel on vaja psühholoogilist tuge, et tulla välja ajutistest raskustest. Lihtsamate juhtumite menetlemiskoormuse vähendamine kohalikul tasandil võimaldaks sotsiaaltöötajatel keskenduda keerulisematele juhtumitele, milleks on vaja kaasata mitu osalist. Taani kogemus (Ravn ja Nielsen 2019) on näidanud, et juhtumeid menetlevate sotsiaaltöötajate koormuse vähendamine mõjus sotsiaalabi saajate tööhõivele hästi.

Töise tulu erand

Selleks et motiveerida toimetulekutoetuse saajate tööle asumist, on toetuse saajatel alates 2018. aastast olnud võimalik saada toimetulekutoetust enam kui kahel järjestikkusel kuul koos töötasuga: esimesel kahel töötamise kuul töötamisest saadud sissetulekut toimetulekutoetuste maksmisel arvesse ei võeta, sellele järgneval neljal kuul võetakse arvesse pool saadud töisest sissetulekust.

Andmetes selgub, et suurem osa leibkondadest jätab aga leibkonnaliikme tööle asumisel töise tulu erandi kasutamata. Alates 2018. aastast kasutas töise tulu erandit vaid 18% inimestest, kes olid toimetulekutoetuse saamise järel tööle asunud ja enamik neist (81%) kasutas seda vaid esimesel kahel kuul seaduses ette nähtud maksimaalse kuue kuu asemel.

Esimesel kahel töötamise kuul töötamisest saadud sissetulekut toimetulekutoetuste maksmisel arvesse ei võeta.

Töise tulu erandit kasutavad tihedamini nooremad (30. eluaastates) naised, kes kuuluvad lastega või üksikvanemaga leibkondadesse. Sagedamini elavad erandi kasutajad Eesti edelapiirkonnas (Pärnu- või Saaremaal) ja harvemini Lõuna-Eestis või Jõgevamaal. Kasutamata jätavad erandi sagedamini vanemad (vähemalt 50-aastased) mehed. Sagedamini elavad erandit mitte kasutavad inimesed Lõuna-Eesti maakondades (Võru-, Valga- ja Põlvamaal), Lääne- ja Raplamaal.

Uuriti ka erandi kasutamata jätmise põhjuseid, küsitledes toimetulekutoetuse saajaid. Selle järgi teadsid töise tulu erandi võimalusest 36% vastanutest. Peamiselt jäeti tööle saamise järel toetus taotlemata, sest ei teatud, et toetust võiks edasi taotleda või arvati, et seda ei saa enam teha. Osa inimesi (küsitluse järgi 14% tööle asunutest) ei soovinud rohkem toetust taotleda või ei pidanud seda enda jaoks vajalikuks. Selleks et seadusemuudatus saaks eesmärki täita, peaks parandama selle rakendamist: teadlikkus selle kasutamise võimalusest peab olema suurem, et see saaks suurendada tööle asumise motivatsiooni.

Töise tulu erand on positiivselt mõjutanud õpilaste töötamist ja sissetulekute deklareerimist.

Aastast 2018 hakkas kehtima ka seadusemuudatus, mille järgi ei arvestata õpilaste sissetulekuid toimetulekutoetuste arvestamisel leibkonna sissetulekute hulka. Muudatuse eesmärk oli soodustada toimetulekutoetust saavate leibkondade noorte tööle asumist. Vahetult pärast erandi kehtestamist ka suurenes töötasu teenivate õpilaste arv: 2018. ja 2019. aastal oli neid võrreldes eelneva kahe aastaga rohkem ilmselt nii seadusemuudatuse kui ka paranevate majandustingimuste koosmõju tõttu (joonis 3).

Töötavate õpilaste arv vähenes 2020. ja 2021. aastal COVID-19 kriisi tagajärjel: kannatasid majandussektorid, kus õpilased sagedamini töötavad. Peamiselt töötavad õpilased suvekuudel ja veidi sagedamini nendes leibkondades, kus on vähemalt üks töötu lapsevanem või vaid üks lapsevanem. Tähelepanuväärne oli, et õpilaste töise sissetuleku erandi kehtestamise järel suurenes deklareeritud sissetulek oluliselt: 224 eurolt 2017. aastal 341 eurole 2021. aastaks. Seda mõjutas sissetulekute üldine suurenemine ja tõenäoliselt ka parem tulu deklareerimine muudatuse järel: pered ei pea enam kartma toimetulekutoetuse kaotamist lapse suvise töötamise pärast. Töise tulu erand on positiivselt mõjutanud õpilaste töötamist ja sissetulekute deklareerimist.

Kaalutlusotsus

Omavalitsuse sotsiaaltöötajal on õigus toimetulekutoetuse suurust vähendada või selle maksmine (ajutiselt) peatada, kui toetuse saaja ei täida kokkuleppeid, mis on sõlmitud selleks, et toetada iseseisva toimetuleku poole püüdlemist.

Taotluste kogu arvu arvestades (enam kui 60 000) kasutatakse toetuse peatamise või vähendamise õigust harva (kohalike omavalitsuste aruannete kohaselt kuni sada korda aastas). Sotsiaaltöötajatega intervjuude käigus selgus, et kaalutlusotsus jäetakse kasutamata, kui keerulisemate probleemidega inimestel puudub muu turvavõrk oma toimetuleku tagamiseks, kuid sotsiaaltöötajad ei soovi inimest hätta jätta. Sotsiaalkindlustusamet pakub sotsiaaltöötajatele seaduste rakendamisel juhiseid ja tuge, kuid intervjuude järgi on sotsiaaltöötajate ebakindlus nende otsuste tegemisel endiselt üsna suur. Sotsiaaltöötajad vajavad seega tuge kaalutlusotsuse rakendamisel, juhtumikorralduslike võtete kasutamisel ja parimate kogemuste jagamisel.

Intensiivse individuaalse töö eeltingimus on rohkem aega keeruliste juhtumitega tegelemiseks.

Kaalutlusotsuste rakendamine eeldab, et igal sotsiaaltöötajal on rohkem aega ja võimalusi tegeleda ühe inimese probleemidega ning suunata teda vajalike asutuste ja spetsialistide poole, et toetada kokkulepete täitmist. Samuti vajavad nad täiendavaid töövahendeid või sekkumisi, mida rakendada klientide toetuse lõppemise korral: millist järelnõustamist pakkuda, milliste teenuste juurde abivajaja suunata või kuidas toetada tema toimetulekutoetuse tingimuste edasist täitmist.

Norra kogemus (Malmberg-Heimonen 2015) on näidanud, et toetuse saajate järelkontrollil on kaalukas osa nende aktiveerimisel. Sotsiaaltöötajate eraldi intensiivne koolitamine selles valdkonnas on andnud häid tulemusi nii nende endi töö vaatepunktist kui ka väljendunud selles, et nende kliendid leiavad tööturul paremini rakenduse. Tuleb aga silmas pidada, et intensiivse individuaalse töö eeltingimus on rohkem aega keeruliste juhtumitega tegelemiseks.

Võlanõustamine

Toimetulekutoetuse saajatel tekivad sageli võlad, mis teeb keerulisemaks iseseisva toimetuleku. Võlgu on olnud 66% toimetulekutoetuse saajatest, neist 82% vähemalt kaks korda.​ Rohkem võlgu on olnud kuni 50-aastastel toetusesaajatel, vähemalt kolme liikmega leibkondades ning lastega leibkondades. Peamine põhjus on olnud keeruline olukord eraelus (üksikvanem, lähedase hooldaja, vähenenud töövõime vms).

Ligikaudu kolmandikul võlgadega inimestel on nende hinnangul selle põhjus töö kaotus. Võlgade tekkepõhjustena toodi välja ka töökoormuse vähenemine, kehv kulutuste planeerimisoskus, suur tarbimiskulu, õnnetusjuhtumid, ootamatud elusündmused (haigus, pereliikme töökaotus või surm), ootamatud kulutused (nt kodumasina või auto rikkiminek) ja hinnatõus.

Sotsiaaltöötajad vajavad tuge kaalutlusotsuse rakendamisel, juhtumikorralduslike võtete kasutamisel ja parimate kogemuste jagamisel.

Märgatav osa toimetulekutoetuse saajatest kasutab argielus vajalikeks väljaminekuteks laenusid ja järelmaksusid ning tekivad võlad. Laen, liising või järelmaks on 44% toimetulekutoetuse saajatest, kellest 43,5% on kolm või enam kohustust. Enam kui pooled nendest on mingil ajal sattunud raskustesse laenukohustuste täitmisel: 56% on jäänud tasumisega hätta, neist 66% kaks või enam korda. Peamine laenu-liisingu-järelmaksu võtmise põhjus on eseme soetamine laenuga ja argikulude katmine (joonis 4).

 

Oma oskusi võlgadega toime tulla hindavad toetuse saajad üldiselt üsna heaks: 36% hindas oma oskusi keskmisteks, 37% pigem või väga heaks.​ Abi otsitakse eelkõige perelt ja sõpradelt, alles seejärel kohalikust omavalitsusest, kuid on ka neid, kes jäävad oma murega üksi: 18% ei ole kelleltki abi küsinud.

Võlgadega toimetulekuks saavad kohalikud omavalitsused ja töötukassa osutada võlanõustamisteenust. Kõigi kohalike omavalitsuste kaudu teenusel osalejate (s.t mitte ainult toimetulekutoetuse saajate) arv on suurenenud alates 2018. aastast 21% (2018 – 1873 inimest; 2021 – 2273 inimest). Töötukassa kaudu rahastatava võlanõustamisteenusega on kokku puutunud 9% toimetulekutoetust saanud leibkondadest.​ Aastail 2016–2021 kasutas teenust 4173 inimest 3998 leibkonnast. Toimetulekutoetuse saajatest, kellel olid võlad, oli küsitluse andmetel viiendik eelnenud 12 kuu jooksul kasutanud võlanõustamise teenust. Enim kasutati töötukassa pakutavat teenust (54%), kohaliku omavalitsuse teenust kasutas 28% ning 13% vastanutest osales võlanõustamisteenusel nii töötukassa kui ka kohaliku omavalitsuse kaudu.

Märgatav osa toimetulekutoetuse saajatest kasutab argielus vajalikeks väljaminekuteks laenusid ja järelmaksusid ning tekivad võlad.

Võlanõustamisteenusel on üldiselt positiivne mõju. Võlanõustamisteenuse kasutajatest 60% said teenusest vähemalt mõningal määral abi. Peamine abi nii küsitletute kui ka sotsiaaltöötajate hinnangul on uute võlgade tekke vältimine, olemasolevate võlgadega tegelema hakkamine ning teadlikkuse suurenemine oma olukorrast. Ka registriandmete analüüs kinnitas võlanõustamisteenuse positiivset mõju: kuus kuud pärast töötukassa kaudu teenusel osalemist on toimetulekutoetuse saajate osa vähenenud 12 protsendipunkti.

Võlanõustamiseteenuse peamiste puudujääkidena tõid küsitletud välja, et ei saadud piisavalt infot oma olukorra kohta ning teenus ei aidanud leida raha võlgade tagasimaksmiseks. Intervjuudest sotsiaaltöötajatega tuli välja, et järjekorrad on pikad ega jätku lepingupartnereid. Küsitletute sõnul ei osaleta võlanõustamisteenusel, sest arvatakse, et saadakse ise hakkama ning teenusest teatakse vähe. Sotsiaaltöötajad viitavad ka võlgadega tegelemise tahte puudusele. Sellest võib järeldada, et võlanõustamisteenuse kättesaadavust ja teadlikkust sellest tuleb parandada.

Ettepanekud toimetulekusüsteemi tõhustamiseks

Uuringust selgus, et pikaajalised toimetulekutoetuse saajad vajavad raskuste ületamiseks rohkem tuge. Lihtsamate juhtumite menetlemiskoormuse vähendamine kohalikul tasandil võimaldaks sotsiaaltöötajatel tegeleda süvitsi keerulisemate juhtumitega. Rohkem tähelepanu tuleks pöörata ka sotsiaaltöötajate toetamisele kaalutlusotsuse rakendamisel, juhtumikorralduslike võtete kasutamisel ja parimate praktikate jagamisel.

Võlanõustamisteenusel on üldiselt positiivne mõju.

Makseraskustele tasub tähelepanu pöörata varem ja suunata inimesed täiendavatele teenustele, et ennetada võlgu jäämist. Võlanõustamisteenuse kättesaadavus juba esimeste raskuste korral võib aidata leevendada suurte ja keerukate võlgade teket, seega on sellega võimalik toetada inimeste toimetulekut ja tööturuaktiivsust. Kohaliku omavalitsuse võlanõustamisteenusel osalemise andmed võiksid olla ka registriandmetega seotud – nii saab pidevalt analüüsida teenuse kättesaadavust ja tulemuslikkust.

Vaja on parandada nii toetuse saajate kui ka kohalike omavalitsuste sotsiaaltöötajate teadlikkust töise tulu erandist. See on vajalik, et see meede saaks suurendada toetuse saajate tööle asumise motivatsiooni.

Poliitika kujundamisel on tarvis siduda toimetulekutoetus kui toimetulekut tagava turvavõrgu alus töötushüvitiste, tööturutoetuste ning teiste sotsiaalkaitse ja -kindlustuse meetmetega, et tagada toetuse saajale väärikas elustandard, ent soodustada tema osalemist ja liikumist tööturul.

Eestis võiks kaaluda julgemat ja teadlikumat sekkumiste katsetamist, mis aitavad kasvatada toimetulekutoetuse saajate heaolu ja aktiivsust. Eri tüüpi sekkumiste süsteemne ja teadlik katsetamine rikastab märkimisväärselt nende sihtrühmadega töötavate spetsialistide tööriistakasti, mille abil toetuse saajaid aidata ja nende heaolu suurendada.