Eesti uuringu soovitused ja tulemused lühendatult raamatust Lepa, R, Illing, E, Kasemets, A, Lepp Ü, Kallaste E (2004). Kaasamine otsustetegemise protsessi. Tallinn: PRAXIS. lk 91-144.

 

  

PEAMISED SOOVITUSED KAASAMISE KORRASTAMISEKS EESTIS

(pikemalt vt raamatust lk 139-144)

*        Lähtuvalt teooriast, teiste riikide kogemusest ja Eesti uuringust soovitame sõnastada kaasamise üldised põhimõtted, millest saavad lähtuda nii ametnikud, poliitikud kui organisatsioonid, kes soovivad osaleda õigusaktide ja poliitikadokumentide väljatöötamises. Seejuures on oluline eristada ekspertiisi ja huvirühmade arvamuse küsimise põhimõtted ja tasustamine. Uuringu kohaselt huvirühmad sooviksid saada tasustatud oma ekspertarvamuse kui teenuse eest. Professionaalne ekspertiis aga eeldab objektiivset poliitikavaldkonna või -küsimuste analüüsi. Huvirühmade kaasamise eesmärk on teine. Miinimumsoovitustena soovitame rõhutada kaasamisprotsesside avatust, korrastada mittetulundusühenduste register, luua avalikud elektroonilised infolistid, kehtestada miinimumaeg konsultatsioonideks ja kindlasti anda tagasisidet.

 

* Kaasamisprotsessi avatus on üks peamisi edutegureid huvirühmade kaasatuse saavutamiseks ja hoidmiseks. Kõigil peaks olema ligipääs infole ning igal huvirühmal/kodanikul peab olema võimalus soovi korral arvamust avaldada. Soovitame korraldada ka nn kaasamise infokampaania, kuna teadlikkus sellest, kuidas õigusaktide ja poliitikadokumentide väljatöötamisel kaasa lüüa näib ühiskonnas suhteliselt madal.

 

* Huvirühmade esindatuse ja huvide tasakaalustatud integreerimise huvides otsustusprotsessidesse on oluline tagada pidev avatus, seda eriti seetõttu, et Eesti uuringu kohaselt on riigiasutustel kaasatavate organisatsioonide ring suhteliselt välja kujunenud ning nõrgematel ja uutel huvirühmadel on keeruline osaleda. Valitsus ja Riigikogu on need, kes peavad tagama huvide tasakaalustatuse ning samuti vaeva nägema, et uusi, vähem organiseerunud või vähem ressursse omavaid huvirühmi kaasata. 

 

* Huvirühmadest ülevaate saamiseks on täidesaatva ja seadusandliku võimu esindajatel võimalik kasutada Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Registri teenuseid. Tänane register vajab selleks olulist ‘reformimist’, kuna registri andmed on tihti vananenud ja ebapiisavad kaasamiseks vajaliku informatsiooni saamiseks. Lisaks on andmete muutmine keeruline ja kallis. MTÜde registri andmete kvaliteedi parandamiseks peab kontaktandmete (postiaadress, telefon, meiliaadress) muutmine olema tasuta ning võimalikult kiire ja lihtne (nt veebipõhiselt). Lisaks soovitame täiendada registri andmeid uute tunnustega, mis võimaldaksid saada täpsemat teavet organisatsioonide liikmeskonna kohta, see võimaldaks hinnata organisatsioonide tegevussuutlikkust ja liikmeskonna huvide esinduslikkust.

 

*  Ministeeriumites luua valdkonnapõhised ja Riigikogus komisjonide põhised  avalikud e-listid ja postinimekirjad, kuhu huvirühmadel on võimalik lisada oma kontaktandmed ja kaasarääkimissoovid (teemad). Selle kaudu on võimalik operatiivselt ja lühidalt teavitada õigusloome plaanidest, valmimisjärgus eelnõudest ning kodulehekülgedele riputatud materjalidest (lisada täpne veebilehekülje aadress).

 

*  Kokku leppida miinimumaeg konsulteerimiseks õigusaktide ja poliitikadokumentide puhul, mida kõik pooled püüaksid aktsepteerida (va erijuhud, mille puhul selgitada, miks vähem aega antakse). Uuringu põhjal peaks miinimumaeg olema pikem kui 2 nädalat, soovitavalt 4 nädalat. Rohkem aega on vaja anda suvekuudel või keeruliste ja valdkonnaüleste probleemide puhul.

 

*  Tagasiside ‘kohustuslikkus’ ja usaldus. Kaasamise ohtude nagu ‘musta augu’, ‘kaasamisväsimuse’ ning võõrandumise ja usaldamatuse suurenemise vältimiseks tuleks õigusloomeprotsessi lõpus teada anda, kellega protsessi jooksul konsulteeriti, miks esitatud arvmusi arvestati või ei arvestatud. Tagasiside soodustab huvirühmade/kodanike aktiivsust, tagab nende pideva huvitatuse protsessist ning suurendab osapoolte usaldust, et info ja ettepanekutega ei manipuleerita. Täna väidavad huvirühmad, et nende arvamusega arvestatakse harva.

 

*         Ülejäänud soovitustega palume tutvuda lk 141-144). Eraldi oleme toonud soovitused nii täidesaatvale kui seadusandlikule võimule ning ka mittetulundusühendustele. Eraldi tähelepanu soovitame pöörata kaasamise e-vahendite arendamisele, kuna kunagi e-edu toonud vahendid on täna otsustegijatepoolt vähekasutatud ja tukkuvas olekus. Soovitame arendada olemasolevaid vahendeid ühtse süsteemina (eÕigus, ministeeriumide/ Riigikogu koduleheküljed, TOM), luua kaasamise veebivärav ja võtta kasutusele online konsultatsioonid. Kaasamise e-vahendite kasutamise kõrval tuleb arendada ka huvirühmade võimalusi ja oskusi vahendeid kasutada ning investeerida üldise kaasamiskultuuri ja harjumuste loomisesse.

 

 

LÜHIDALT UURINGUST (vt kogu uuringut raamatust lk 91-144)

 

Huvirühmade ja kodanike laialdasema riigi tasandil kaasamise peamisteks eesmärkideks on avatud ja läbipaistava otsuste tegemise protsessi tagamine ning kodanike usalduse ja demokraatia kvaliteedi suurendamine. PRAXISe uuring annab ülevaate peamistest teoreetilistest kaasamise aspektidest ning tutvustab teiste riikide ja Euroopa Liidu kogemust huvirühmade kaasamisel. Raamatu kolmas osa käsitleb Eestis kasutatavaid protseduure ja väljakujunenud põhimõtteid erinevate huvirühmade kaasamisel. Nende kaardistamiseks küsitleti 2004 kevadel Riigikogu komisjonide ja fraktsioonide juhte, ministeeriumite osakondade juhatajaid ning mittetulundusühenduste ja ettevõtete üleriigilisi esindusorganisatsioone (valimi kohta vt lk 91-94). Uuring teeb soovitused kaasamisprotsesside paremaks läbiviimiseks ja ühtlustamiseks ning ühtsete kaasamispõhimõtete sõnastamiseks.

 

Kaasamise teoreetilise raamistiku põhjal analüüsiti järgimisi küsimusi:

1. Miks huvirühmi kaasatakse? Miks nad osalevad?

 

2. Millal huvirühmi kaasatakse? Kui palju antakse aega ettepanekute esitamiseks?

 

3. Keda kõige rohkem kaasatakse?

 

4. Kes peaks algatama suhtlemise?

 

5. Milliseid vorme ja vahendeid kasutatakse?

 

6. Kas ettepanekutega arvestatakse otsuste tegemisel? Kas antakse tagasisidet?

 

7. Millised on kaasamisega seotud probleemid ja rahulolu? Mida võiks parandada?

 

Kaasamise alused. Eestis suhtuvad osapooled kaasamisse suhteliselt pragmaatiliselt, kuigi erinevalt. Ministeeriumite ametnikud näevad kaasamises eelkõige võimalust seadusloome kvaliteedi parandamiseks ja pingete maandamiseks juba eos, samal ajal kui huvirühmad loodavad oma organisatsioonide huve ja seisukohti paremini esindada. Tasakaalustatud kaasamine peaks aga moodustama loomuliku osa poliitikate kujundamise ja otsuste tegemise protsessis ning aitama vältida hilisemaid probleeme. Tõhus kaasamine on pigem suhtumine ja lähenemisviis kui tehnika.

 

Peamiseks kaasamise alusteks peeti väljakujunenud koostöö tava ja isiklikke kontakte ning peamisteks eesmärkideks on leida probleemi puhul parim lahendus ühiskonnale ja tõsta huvirühmade vastutust. Oodatust väiksem on riigi tasandi koostöökokkulepete mõju (nt Eesti Kodanikeühiskonna Arengu Kontseptsioon). Huvirühmad osalevad aga peamiselt oma organisatsiooni ja liikmete huvide kaitsmiseks ning arvavad, et neid kaasatakse vaid sellepärast, et nad on ise aktiivsed.

 

Aeg. Huvirühmad soovivad olla kaasatud nii varakult kui võimalik. Oma arvamuse avaldamiseks annavad Riigikogu komisjonid huvirühmadele aega tavaliselt umbes 10 päeva (väljakujunenud koostööpartnerite puhul antakse rohkem). Ministeeriumid annavad aega tavaliselt 2 nädalat. Huvirühmade arvates võiks aega olla rohkem kui 2 nädalat, aga tavaliselt antakse vaid 1 nädal. Näitena võiks siinkohal tuua need riigid, kus on kehtestatud kaasamise eeskirjad (nt Soome, Suurbritannia jms). Seal kehtib nõue minimaalse aja kohta, mida peab huvirühmadele andma ning keskmiselt on see 8-12 nädalat. 

 

 

Keda kaasatakse? Suurem huvirühmade ring, keda kaasatakse, on Eestis väljakujunenud ning aeg-ajalt lisandub uusi koostööpartnereid. Eelistatakse kaasata esindus-organisatsioone, kuid kindlaid reegleid ei ole. Arvestatakse: a) huvirühmade ekspertiisi, b) aktiivsust ning c) esindusulatust. Need organisatsioonid, keda ei kaasata, omavad kehvemat ligipääsu internetile, vaid pooltel on kodulehekülg ning enamasti puuduvad palgalised töötajad.

  

Riigikogu ja ministeeriumid kaasavad kõige sagedamini eksperte. Siinkohal tuleb aga eristada (tasustatavat) eksperthinnangut ja huvirühmade arvamuse küsimist. Huvitav asjaolu selgus uuringust, et huvirühmad sooviksid saada tasustatud oma ekspertarvamuse kui teenuse eest. Professionaalne ekspertiis aga eeldab objektiivset poliitikavaldkonna või -küsimuste analüüsi. Huvirühmade kaasamise eesmärk on teine.

  

Kes peaks algatama? Huvirühmade ja ministeeriumite arvates peaks omavahelise suhtlemise algatajaks olema ministeeriumid. Riigikogu arvates võiks selleks olla huvirühmad. Riigikogu puhul huvirühmad aktsepteerivad passiivsemat rolli kaasamisel, kuid ise arvamusi ja ettepanekuid tehes, saadetakse need tihti just Riigikogu komisjonile arvates, et see on tõhus.

 

Kanalid ja vahendid. Huvirühmad saavad infot otse ministeeriumitelt, siis läbi suuremate esindusorganisatsioonide. Vaid väike osa infost tuleb Riigikogult. Ministeeriumid ja Riigikogu kasutavad oma töös palju

 

nõuandvaid töögruppe ja komisjone, kuid kõige olulisemal kohal on mitteametlik suhtlemine huvirühmadega (e-kirjad, kohtumised ja telefonikõned). Elektrooniliste foorumite kasutamine vähe levinud. Tihti järgitakse informeerimise, ent mitte konsulteerimise ja osaluse aspekte. 

 

Tagasiside. Riigikogu ja ministeeriumite arvates on huvirühmadelt saadud tagasiside tihti asjalik ja kasulik, huvirühmade arvamustega arvestatakse üsna tihti. Ettepanekute arvestamisest aga eelistatakse teavitada mitteametlikult.

Huvirühmad ise leiavad, et nende ettepanekutega arvestatakse harva, tagasisidet saadakse ka üsna harva. Tagasisidet saadakse ise küsides – mitteametlikult või ametlikult (veidi aktiivsemad on ettevõtlusliidud ja ametiühingud). Teavitamise tõenäosust peetakse Riigikogu puhul väga väikseks, mitteametliku teavitamise osakaalu aga suuremaks. Ametiühingud leiavad võrreldes teistega sagedamini oma arvamuste tagasiside seletuskirjades. Töö lihtsustamiseks ja avatuse ning läbipaistvuse suurendamiseks oleks soovitav välja töötada viis, kuidas anda tagasisidet korraga ja ametlikult.

 

 

Tagasiside andmise aspektist on huvirühmad ise kõige rohkem väljendanud valmidust osaleda aktiivselt arutaludes. Siinkohal tõusetub aga võimekuse küsimus. Aktiivne aruteludes osalemine on kõige ressursimahukam osalemise nii aja, inimeste kui oskuste mõttes. Võib juhtuda, et huvirühmad ei oska alati oma võimekust õieti hinnata. Huvirühmade huvi aktiivse osalemise vastu on kindlasti oluline, kuid kõige olulisem on siiski huvirühmade võimekus seda teha.

 

Kaasamise planeerimine ja hindamine Eestis väga vähene. Kaasamine peaks olema järjepidevam. Arenguid on aga märgata nt seoses suhtumisega kaasamise miinimumnõuete vajalikkusesse. Riigikogu liikmed suhtusid kaasamise ‘hea tava’ loomise mõttesse suhteliselt positiivselt, ministeeriumite tasandil vastuseis ühtsete reeglite või eeskirjade paikapanemise vastu suurem (mingid põhimõtted võiksid olla kokku lepitud, kuigi peaks lähtuma olukorrast ja vajadustest). Huvirühmad peavad konsulteerimise miinimumnõudeid, milles väljenduksid eelkõige info operatiivne liikumine kõigile, konsulteerimise aeg, tagasiside kohustuslikkus jmt vajalikuks. Kuid sama oluline on, et ka huvirühmad ise oma kompetentsid kaardistaksid ja sellest nii valitsust kui avalikkust regulaarselt teavitaksid.

 

Kuigi Eestis on veel arenguruumi kaasamise tõhustamiseks, on viimasel ajal toimunud sellesuunalised arengud igati positiivsed. Kaasamine on üha arenev ning järjest teadlikumalt läbiviidav tegevus, mille puhul on olulised protsessi avatus, paindlikkus ning vahendite valik, et kõik osapooled saaksid oma panusest maksimumi. Tagasiside andmine vajab veel arendamist. Kaasamise e-vahendite kasutamise kõrval tuleb arendada ka huvirühmade võimalusi ja oskusi vahendeid kasutada ning investeerida üldise kaasamiskultuuri ja harjumuste loomisesse. Olulised on kaasamise planeerimine ja hindamine. Tõhus kaasamine ei ole vaid tehnika vaid suhtumine ja mõtteviis.