Hetkel plaanitakse riigivalitsemise uuendusi mitmel rindel. Mõttehommiku üks peamisi eesmärke oligi tuua kokku eri riigivalitsemise teemadega seotud osapooled (poliitikud, ametnikud, era- ja kolmanda sektori esindajad), et ühtlustada arusaama tulevaste algatuste osas.

Riigivalitsemise tase mõjutab kõiki eluvaldkondi ja poliitikate kvaliteeti. Hiljuti avaldatud Eesti Inimarengu Aruande 2012/2013 üks järeldusest oli, et Eesti on arenenum valdkondades, kus riigil on teadlik poliitika. Tulemused on kehvemad elualadel kus riik visiooni ei oma ja tegev ei ole. Riigivalitsemist võib seega vaadata kui sideainet, mis toetab ühiskonna kui terviku arengut. Kui kasutada majandustermineid, siis heatasemeline valitsemine peab tagama nii avalike teenuste hetkelise toimimise kui ka riigi võimekuse hoida järjest kitsenevates oludes teenuste taset.

Riigivalitsemise ühendavat rolli riigi konkurentsivõime tugevdamisel¹ käsitles oma mõttehommiku ettekandes ka Praxise juhatuse esimees Annika Uudelepp. Eesti valitsemiskorralduse nõrkusteks on:

• killustumus;  
• avalike teenuste ebaühtlane kvaliteet ja kättesaadavus;  
• madal poliitika kujundamise ja strateegilise planeerimise võimekus; 
• riigi personalipoliitika lünklikkus².  

 

Probleemid süvenevad kui valitsusel ei jätku tahet ja nägemust kuidas neid lahendada. Tänapäeva keeruliste ühiskondlike väljakutsetega toimetulekuks peavad valitsusasutused tegema koostööd poliitikavaldkondade põhiselt, mitte valitsemisalade piirjoonte järgi. Riigivalitsemine on üks neist poliitikavaldkondadest, kus asutustevaheline (või -ülene) koostöö peab olema senisest tugevam. Kui timmida protsesse paremaks vaid ühes asutuses, muutub ühistegevus veelgi keerulisemaks ja jätkub olukord, kus häid algatusi on piisavalt, kuid puudub jagatud visioon riigi arendamisest ning mõistlikud ettevõtmised kipuvad n-ö hanguma.

Sama mõtte tõi mõttehommiku sissejuhatuses välja ka ürituse moderaator Taavi Veskimägi, praegune Elering AS-i juhatuse esimees ja endine rahandusminister. Taavi, kes on 90ndate keskel ka ametnikuna tegelenud riigihalduse arendamisega, ütles, et riigivalitsemise alal on palju probleeme ja retoorikat, mis ehk liigagi meenutavad kümne aasta tagust olukorda. Vaatamata mõnele olulisele reformile (nt värske avaliku teenistuse seadus e ATS), on samade küsimustega tegelemine üheks märgiks, et Eestis on teatav erinevus selle vahel kuidas asjad mõnikord (rahvusvahelises võrdluses) välja paistavad ja kuidas nad tegelikkuses on. Riigivalitsemises leidub teemasid (nt halduskorraldus, KOV reform, jne), mille arendamisel on n-ö klaaslagi ette tulnud ja probleemid on jäänud pikalt vinduma.

Oma jooksvaid ja tulevasi tegevusi tutvustasid justiitsminister Hanno Pevkur, Riigikantselei strateegiadirektor Oliver Väärtnõu, Eesti Koostöö Kogu esindaja Külli Nõmm ja Rahandusministeeriumi halduspoliitika asekantsler Agris Peedu. Eesti Koostöö Kogu on käivitanud riigipidamise reformi kava kokkupaneku ja Justiitsministeerium on valitsusele esitanud ettepaneku riigi valitsemis- ja halduskorralduse regulatsiooni korrastamiseks. Rahandusministeeriumi eestvedamisel mõeldakse, kuidas EL tõukefondide toel arendada riigivalitsemist järgmise seitsme aasta jooksul ja kuidas suunata riigi kui tööandja personalipoliitikat. Riigikantselei koordineerib 2011. a valminud OECD riigivalitsemise raporti soovituste elluviimist ja regionaalminister on algatanud arutelu omavalitsuskorralduse muutmisest.

Mõttehommikul arutati riigivalitsemise põletavamaid küsimusi ja võimalikke riigivalitsemise arendamise samme. Arutelude tulemusena jäid esmavajalikena sõelale järgmised punktid:

• valitsemiskorralduse tänapäevastamine, sh asutustevahelise koostöö ja koordinatsiooni parandamine;

• poliitikakujundamise kvaliteedi tõstmine, sh teadmistepõhine otsustamine ja oskuslik kaasamise korraldamine;

• strateegilise planeerimise ning finantsjuhtimise kvaliteedi tõstmine ja parem sidumine; 

• mitmetasandilise valitsemise arendamine, sh keskvalitsuse ja KOV vahelise koostöö ja tasakaalu edendamine tasandite ülesannetes ning vastutuse jaotuses, KOV tasandi võimekuse tõstmine.  

 

Edasi arutles iga laudkond ühe sõlmküsimuse lahendamise takistusi ja tegi ettepanekuid tõkete ületamiseks. Esiletõstmist väärivad järgmised mõtted:

Kuigi kõik käsitlemist leidnud probleemid on olulised, tõusis teiste seast siiski esile vajadus korrastada valitsemisekorraldust. Killustatuse vähendamine ja koostöö arendamine on paljuski muude probleemide lahendamise eelduseks. Administratiivse abivahendina saab ja tuleb senisest enam kasutada näiteks rakkerühmasid, mis kutsutakse kokku konkreetse ülesande lahendamiseks. Kuid lõpuks on määrav siiski osapoolte tahe. Siin saab aga sekkuda valitsus – poliitilise toe olemasolul leitakse ka vajalikud ressursid. Üheks toetuse leidmise võtmeks omakorda on poliitikute kaasamine varajasemates poliitikakujundamise etappides – kui ametnikud valmistavad eelnõusid ette kabinetivaikuses ja esitavad valitsusele juba suhteliselt valmis „toote“, siis on oht, et töö jääb seisma lõppfaasis kuna valitsuse laual on hulgaliselt muidki küsimusi.

• Poliitikuid tuleks kaasata varasemates poliitikakujundamise etappides ja formaalsemaid kanaleid kasutades.

 

Eesti on olnud üsna edukas protsesside standardiseerimises, kuid teisalt ei tohi tegevuste ühtlustamisega liiale minna. Ametkonnas on aastate vältel paindlikkus vähenenud ja protsessikesksus lämmatab sageli probleemikeskse lähenemise. Rohkem tuleks tunnustada ettevõtlikkust ja muutuste eestvedajaid ning olla ka kriitika tegemisel konstruktiivsem. Tipptegijate avalikku teenistusse (tagasi) toomine peab olema lihtsam kui praegu. Uus ATS on kehtinud veel lühikest aega ja selle mõju hindamiseks on varavõitu, kuid mõttehommikul rõhutati, et avaliku teenistuse paindlikkuse suurendamine võiks olla eraldi teemaks riigi tööandja personalipoliitikas.

• Uus ATS nõuab avalike konkursside tegemist kõikidele vabadele ametikohtadele, kuid tasub mõelda kuidas (võib-olla teatud ametikohtade puhul) oleks võimalik professionaale lihtsamalt värvata.

 

Hiljuti valitsuses heaks kiidetud kaasamise hea tava ja mõjude hindamise metoodika on heaks lähtekohaks analüüsivõimekuse tõstmisel ja poliitikakujundamise kvaliteedi parandamisel. Kui avaliku teenistuse sees teadmisi ja oskusi napib, tuleb panustada koolitamisele või teadmiste sisseostmisele. Kuid poliitikakujundamise taseme parandamine ei saa toimuda strateegilise planeerimise ja finantsjuhtimise arendustest lahus. Rahandusministeeriumi esindajad teavitasid, et lähiajal on valmimas riigieelarve baasseaduse uus versioon koos strateegilise planeerimise määrusega. Regulatsiooni uuendamise üheks sihiks on muuta planeerimine poliitikavaldkondade põhiseks ja siduda eesmärgid ja tulemused tugevamalt ressurssidega. Siinkohal tekkis diskussioon tulemuspõhise eelarvestamise võimalikkustest ja ohtudest, kuid riskide teadvustamisest ajapuudusel kaugemale ei jõutud. Õigus on ka nendel, kes väitsid, et ministeeriumide valitsemisalade vahel koostöö edendamine eeldab esmalt ühise keele leidmist – eesmärkide ja mõõdikute seadmise loogika, mõistete ühtlustamine, samuti tugiteenuste tsentraliseerimine jms „standardiseeriva“ iseloomuga tegevused loovad eeldusi vormi asemel sisuga tegelemiseks.

• Tsentraliseerituse-detsentraliseerituse vahel tasakaalu leidmine on küsimus, mis väärib täiesti eraldi diskussiooni³. Koordineerimise tugevuse ja/või viiside teema on päevakorral nii seoses riigieelarve baasseaduse uuendamise kui ka riigi personalipoliitika ühtlustamisega (riigi kui tööandja roheline raamat).

 

Avaliku halduse tsentraliseerimine puudutab ka mitmetasandilist valitsemist. Mitmetasandiline valitsemine on kontseptsioon, mis tegeleb keskvalitsuse ja KOV tasandite vahelise koostöö ja tasakaalu küsimustega. Eesti omavalitsuste madala haldusvõimekuse probleemi ei ole võimalik lahendada kui ei otsustata ära riigi ja KOVide vastutuse jaotust. Samas ei tohi unustada, et riigi ja KOV ülesannete eristamine on siiski vaid vahend – eesmärk on avalike teenuste jätkusuutlik osutamine. Tuleb tagada teenuste kättesaadavus, mis on ehk suuremgi probleem kui nende kvaliteet – õigusaktid lubavad justkui rohkem kui nt paljudki KOVid suudavad pakkuda.

• Tarvilik on avalike teenuste optimaalsete standardite (miinimumtaseme või nõuete) ja mahtude kokkuleppimine pidades silmas kodanike vajadusi ja koormust maksumaksjale. Tuleb leida vastus küsimusele „mis on see lubadus, mida riik saab kodanikule anda?“  

 

Üks laudkond arutas ka riigivalitsemise koordineerimise teemat. Riigihaldusest on palju räägitud, kuid vähe on tegusid. Tegevus(t)ele on tarvis seada eesmärk, et reformimisele liigselt aega, raha ja inimesi ei kuluks. See haakub justiitsministri mõttega, et me ei vaja massiivset reformi. Eri arusaamade tõttu on oht takerduda nüanssidesse kui tegevusväli on korraga liiga lai, keskenduda tuleb olulisematele küsimustele.  

• Tarvilik on vastutaja või „lauajuhi“ määramine, et oleks keegi, kes samal tasemel riigivalitsemisega tegelevad asutused koostööle suunaks ja tegevustel n-ö silma peal hoiaks. Vastutuse võtmine ei tähenda eraldi asutuse loomist, piisab valitsuskomisjonist.

 

Kokkuvõtteks, kui eelmisel kümnendil toimus avaliku halduse arendamine pigem asutustepõhiselt, siis hetkel on päevakorral rohkelt asutusteüleseid teemasid. Valitsusse on jõudnud või jõudmas mitmed väga olulised algatused nagu uus riigieelarve baasseadus, valitsemis- ja halduskorralduse muudatused, riigi kui tööandja personalipoliitika, avalike teenuste korraldamisega tegelevad projektid. Mõttekodade ja valitsusväliste asjatundjate poolt jälgitakse ka edaspidi huviga, mis on saavad olema valitsuse prioriteedid ja milliste tegelike lahendustega hoitakse riigivalitsemist tugeva ja toimivana.

 

¹Praegu võib öelda, ka et säilitamisel – nt viimatiavaldatud IMD konkurentsivõime edetabelis langes Eesti viie koha võrra 31-lt positsioonilt 36-ndale ja vahetas kohad naaberriik Leeduga. Vt: http://uudised.err.ee/index.php?06280323.

²Alus: Eesti arenguvajadused järgmise kümne aasta jooksul. 2012. Rahandusministeerium (kättesaadav aadressil http://www.struktuurifondid.ee/public/arenguvajadused__final1.pdf) ja OECD 2011. a riigivalitsemise raport (kättesaadav aadressil http://valitsus.ee/et/riigikantselei/oecd-raport).

 ³Praxise ääremärkus: tsentraliseerimist ja detsentraliseerimist ei pea vastandama, mõlemal on nii positiivseid kui negatiivseid külgi. Tsentraliseerituse aste on ka ajas muutuv sõltuvalt laiematest poliitilistest, majanduslikest või avaliku halduse arendamise trendidest. Detsentraliseeritud avaliku haldusega riikides leidub tsentraliseeritud elemente ja vastupidi. Sageli tekib tugevam koordineerimine just vastureaktsioonina liigsele fragmeteeritusele. Äärmuste asemel võib poliitikate koordineerimisel rääkida näiteks hierarhial, turumehhanismidel või võrgustikel põhinevatest mehhanismidest või nende lähenemiste kombinatsioonidest, mis lubab koordineerimise ja spetsialiseerumise problemaatikat sootuks nüansirikkamalt käsitleda (vt põhjalikku teemakäsitlust: Bouckaert et al. 2010. „The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management“. Palgrave Mcmillan).