Uuring kaardistas Ida-Virumaal põlevkivitööstuse hetkeolukorda ja põlevkivitööstuse kahanemisega kaasnevaid sotsiaal-majanduslikke mõjusid ning töötas välja ettepanekuid piirkonna majanduse ja tööturu eesseisvate muutustega kohanemist toetavate tegevuste väljatöötamiseks.

Lühidalt uuringust:

Uuringu eesmärk

2015. aasta detsembris Pariisi kliimakonverentsil vastu võetud kokkulepe oli esimene õiguslikult siduv ülemaailmne kliimamuutuste kokkulepe, millega 2020. aasta novembri seisuga on liitunud 189 Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni liikmesriiki. Kokkuleppe eesmärk oli hoida ülemaailmne keskmise temperatuuri tõus alla 2 °C tööstusrevolutsiooni eelsest tasemest ja parimal juhul piirata tõus 1,5 °C tasemega, kuna see vähendaks oluliselt kliimamuutuste riski ja mõjusid.

Euroopa Liit suurendas oma kliimaeesmärke ja Euroopa Liidu tasemel seatud ambitsioonikas siht on saada esimeseks kliimaneutraalseks kontinendiks. 2018. aastal avaldas Euroopa Komisjon Euroopa pikaajalise strateegilise visiooni „Puhas planeet kõigi jaoks“. 11. detsembril 2019. aastal avaldas Euroopa Komisjon uue majanduskasvu strateegia „Euroopa roheline kokkulepe“, mille eesmärk on „muuta EL õiglaseks ja jõukaks, nüüdisaegse, ressursitõhusa ja konkurentsivõimelise majandusega ühiskonnaks, kus 2050. aastaks ei ole enam kasvuhoonegaaside netoheidet ja kus majanduskasv on ressursikasutusest lahutatud“. 4. märtsil 2020. aastal esitas Euroopa Komisjon ettepaneku Euroopa kliimaseaduse kohta Euroopa liidu Parlamendi ja Nõukogu määrusena vastuvõtmiseks, millega soovitakse õiguslikult kehtestada Euroopa Liidu ülene kliimaneutraalsus aastaks 2050 Euroopa Liidu õiguses.

Ka Eesti on liitunud nii Pariisi kokkuleppega (2016. aastal) kui ka Euroopa roheleppega. Vabariigi Valitsus kiitis visiooni „Puhas planeet kõigi jaoks“ heaks 3. oktoobril 2019. aastal, millega toetab kliimaneutraalsuse eesmärgi seadmist Euroopa Liidu üleselt aastaks 2050.

Eesti alustas kliimaneutraalsuse eesmärgi integreerimist oma strateegilistesse dokumentidesse. Riigi pikaajalise arengustrateegia „Eesti 2035“ eelnõus, mida 2020. aasta novembri seisuga menetletakse Riigikogus, on sõnastatud, et „aastaks 2050 on Eesti konkurentsivõimeline, teadmistepõhise ühiskonna ja majandusega kliimaneutraalne riik“. Stockholmi Keskkonnainstituudi Tallinna Keskuse ulatuslikus analüüsis leiti, et kliimaneutraalsuse eesmärgi saavutamine Eestis aastaks 2050 on kõigi valdkondade – nii era-, avaliku kui mittetulundussektori – panustamisel võimalik meetmete laiaulatusliku rakendamise korral ning on strateegiliselt tarkade investeeringute korral potentsiaalselt pikaajaliselt tulutoov.

Eesti CO2 heitkogused on võrreldes teiste Euroopa Liidu liikmesriikidega suured. 2018. aastal oli Eesti Euroopa Liidus kasvuhoonegaaside heitkoguste arvu poolest elaniku kohta kolmandal kohal (Eestis oli 15,3 tonni elaniku kohta; Euroopa Liidu 27 liikmesriigi keskmine oli 8,7). Seejuures on mitu aastakümmet olnud peamised saastajad põlevkivisektoris töötavad ettevõtted.

Eesti põlevkivitööstus moodustab teiste uuringute järgi kuni umbes 5% rahvamajandusest ja umbes 2,5% kogu tööhõivest. 2019. aastal töötas sektoris 6530 inimest ning selle sektori panus riigikassasse oli 121 miljoni eurot. Põlevkivist toodetakse üha vähem elektrit. 2019. aastal toodeti elektrit põlevkivist võrreldes eelmise aastaga 54% vähem, seevastu vedelkütuste tootmine jõudis ajaloo kõrgeimale tasemele – 1,17 miljonit tonni). 2019. aastal vähenes Euroopa Liidus energiakasutamisest tulenev süsinikdioksiidi heide kõige rohkem just Eestis.

Põlevkivimaardlate kontsentratsiooni tõttu on põlevkivi eriti oluline Ida-Virumaa, millel on Venemaaga ühine piir ja mille elanikkonnast moodustab suurema osa venekeelsed elanikud, majanduse ja elanike sissetulekute jaoks. Kliimaneutraalsuse eesmärk puudutab selle regiooni majandust ja sotsiaalset olukorda kõige rohkem, sest põlevkivitööstus või osa sellest võib juba lähiaastatel osutuda konkurentsivõimetuks. Seda mõjutavad üheaegselt mitmed tegurid: Euroopa Liidu kliimapoliitika (Euroopa Liidu kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise süsteem, ELi HKS, ingl European Union Emissions Trading System, EU ETS; süsiniku piirimeede, carbon border adjustment), riiklik maksusüsteem, riiklikud ja Euroopa Liidu regulatsioonid (nt CO2 ja SO2 heitkoguste piirmäärad, nõuded jäätmete ladestamisele), naftahind, põlevkiviõlitoodete risk (toodete ostuhind, väävlisisaldus) ning valuuta vahetuskurss.

Eespool toodust lähtuvalt on uuringu eesmärk välja selgitada Ida-Virumaal põlevkivitööstuse kahanemisega kaasnevaid sotsiaal-majanduslikke mõjusid ning teha ettepanekuid piirkonna majanduse, tööturu ja taristu eesseisvate muutustega kohandamist toetavate tegevuste väljatöötamiseks. Eesmärgi saavutamiseks vastatakse järgmistele uurimisküsimustele:

  • Millised on põlevkivitööstuse kahanemise ja süsinikumahukuse vähendamise peamised arengustsenaariumid ning nende oodatavad sotsiaal-majanduslikud tagajärjed Ida-Virumaal?
  • Millised on Ida-Virumaa piirkonna majanduse ümberprofileerimise võimalused perspektiivsetes kasvuvaldkondades, kus on tekkimas enam uusi töökohti, ning millistesse valdkondadesse ja uute oskuste loomiseks on vaja suunata tööjõu ümber- või täiendõpet?
  • Millised on olnud teiste riikide ja regioonide sarnased majanduse ümberstruktureerimiskavad ning vastavad sekkumised, mida oleks põhjust enam rakendada ka Ida-Virumaa majanduse ja tööturu restruktureerimisel?
  • Milline võiks olla Ida-Virumaa põlevkivisektori kahanemisega kohandamise tegevuskava elluviimise juhtimine ja seire ning avaliku kommunikatsiooni korraldamine?
  • Millised mõjusad avaliku sektori sekkumised on vajalikud Ida-Virumaa majanduse ja tööturu põlevkivisektori kahanemisega kohandamisel?

Tulemused

  • Ida-Virumaa põlevkivisektori tuumikettevõtetes töötab 5800 inimest ning sektoris hõivatute leibkondades elab kokku ligi 16 000 inimest. Samas on sektoris eriti viimasel paaril aastal (2018.–2020. aastatel) töötajate arv oluliselt vähenenud ning 2020. aastal lahkus põlevkivisektorist üle 1000 inimese. Põlevkivisektorit iseloomustab maakonna ja Eesti keskmisest oluliselt kõrgem keskmine palk (1700 €). Töötajaskonnast 80% on mehed ning üle poole sektorist töötab oskus- ja käsitöölise või masinaoperaatorina. Enam kui pooled töökohtadest asuvad Narva-Jõesuu linnas ja Alutaguse vallas. Sektori suurim tööandja on Eesti Energia ning temaga seotud kontserni ettevõtted, millel on Ida-Virumaal kokku üle 3500 töölise.
  • Viimase paari aasta olulisemaks trendiks on noorte töötajate arvu vähenemine põlevkivisektoris. Juba praegu kuulub suurem osa sektori töötajatest pigem vanemasse vanusegruppi ning alla 35-aastaste lisandumine on aeglustunud – viimase viie aasta jooksul on vaid 30% uutest töötajatest alla 35-aastased.
  • Põlevkivisektori tuumikettevõtted on Ida-Virumaa majanduse kese nii oma käibega kui ka väga suure mõjuga nendest sõltuvatele ettevõtetele. 40% Ida-Virumaal registreeritud suurematest tööandjatest on põlevkiviettevõtted. Põlevkivisektori kahanemine mõjutab suuremal või vähemal määral negatiivselt ka teiste põlevkivisektoriga seotud ettevõtete toimimist. Lisaks tuumikettevõtetele on enim ohustatud just II tasandi majandusüksused, kelle teenused või tooted on suurel määral tuumikettevõtetele suunatud või kes saavad sealt olulist sisendit. Üldjoontes on mõjutatud aga kogu piirkonna efektiivne toimimine.
  • Põlevkivisektori kahanemine avaldab mõju ka kohaliku omavalitsuse eelarvele kaevandamis- ja vee erikasutuse tasude laekumise näol. Koguni 42% Alutaguse valla tuludest ja 11% Narva-Jõesuu tuludest tulevad kaevandamisõiguse tasust või vee erikasutusest, mis seab kahanemise korral koheselt ohtu omavalitsuste teenuste pakkumise võimekuse. Samuti laekub osa füüsilise isiku tulumaksust kohalikule omavalitsusele – 2019. aastal maksid Ida-Virumaa põlevkivisektori töötajad tervikuna 18,3 miljonit eurot tulumaksu, mis moodustab viiendiku maakonna tulumaksust. Lisaks sektori loomulikule kahanemisele võimendab tulude kadumise riski koroonaviiruse kriis.
  • Mida kiirem on üleminek ja tuumikettevõtete kahanemise kiirus, seda suurema surve all saab Ida-Virumaa majandus olema. Aeglasema ülemineku puhul (2050. aasta kliimaneutraalsuse stsenaarium) on majanduse kohanemisperiood pikem ning muuhulgas on võimalik muuta nii ümberprofileerimine kui ka üleminek sujuvamaks ning keskenduda edasistele kasvuvaldkondadele.
  • Sektori kiire kahanemise taustal on esile kerkinud kaasaegsete ning korrastatud eluasemete puuduse probleem. Kui sektori kiire kahanemisega tekkiva kõrgepalgaliste töökohtade kadumisega käib koos ka jätkuvalt amortiseeruv elamufond, tähendab see vähenenud võimekust majandusstruktuuri muutmiseks, kuid ka negatiivsete väljarändetrendide süvenemist ning seda eelkõige noorte seas. Seevastu, kui 2030. aastast oleks maakondlik rändesaldo null, tähendaks see aastaks 2045 kuni 10 000 enama inimese maakonda jäämist võrreldes Statistikaameti baasprognoosiga.
  • Põlevkivisektori sulgemine tähendab selle töötajatele töötasu kadumist. Koos leibkonnaliikmetega on otseses vaesusriski langemise ohus vähemalt 8000 inimest. Sealjuures on prognoositav ka toimetulekutoetuse saajate arvu tõus. 2035. aasta stsenaariumi ehk sektori kiire sulgemise korral on esmases toimetuleku riskirühmas üle 50-aastased madala või keskmise oskustasemega töötajad (üle 900 inimese), kes on seni olnud maakondlikus mõistes pigem suure töötasuga, kuid oskusspetsiifilised. Sellest tulenevalt on neil ka keerulisem kohe uut töökohta leida (eriti sama palgatasemega).
  • Riigi fookuseks peab olema Ida-Virumaa eri valdkondade töötlevas tööstuses uute ettevõtete rajamise kui ka olemasolevate arendamise toetamine, sealjuures toetades tööstuse mitmekesisuse kasvu. Töötlevat tööstust peab toetama IKT valdkonna arendamine, sest automatiseerimise ja digitaliseerimisega on võimalik mitmetes töötusharudes tulevikus lisandväärtust oluliselt tõsta. Teised olulised valdkonnad on ka keskkonna- ja rohetehnoloogiad, taastuvenergia, ringmajandusharud, vesiniku tootmine ja turismisektor, aga ka kultuurivaldkond ja loomemajandus. Rõhku tasuks panna ka põlevkivitootmise alternatiivsetele keskkonnasõbralikele lahendustele ning uuringute ja projektide toetamisele väiksema CO2-heitega ja kõrgema lisandväärtusega põlevkivitoodete arendamiseks.
  • Täiend- ja ümberõpet vajab põlevkivisektori vähenemisel umbes pool (2800 inimest) tänasest tööjõust kuivõrd nende ametikohad on tihedalt seotud põlevkivi spetsiifikaga. Teine pool tööjõust omab oskusi, mis on lihtsamalt ülekantavad teistesse valdkondadesse, kuid ka nende puhul võib olla vajadus tööturuteenuste järele, et toetada tööotsinguid. Ümberõppe vajadus on kõige suurem kõrgematel ametikohtadel – juhtidele ja tippspetsialistidele ning tehnikutele ja keskastme spetsialistidele (kokku 15% kogu täiend- ja ümberõppe vajadusest). Sealjuures võib sektori soodsate arengute korral asendada selle täiendõppega, et spetsialiseeruda ümber põlevkivilt uutele valdkondadele. Teistes ametirühmades on eelkõige vajalik täiendõpe, et toetada üleminekut teiste tööstusvaldkondade (sh kasvuvaldkondade) spetsiifikale. Suure potentsiaaliga on siinjuures töökohapõhine õpe. Ida-Virumaa koolituspakkumine on küllalt mitmekesine kuid põlevkivisektori kahanemise valguses on vaja 1) üle vaadata olemasolevate õppekavade sisu, et see vastaks areneva tööstuse vajadustele (sh IKT oskused tööstuses, rohetehnoloogia ja taastuvenergia); 2) hinnata kasvuvaldkondade jaoks vajalikku õppemahtude (ajutist) suurendamise vajadust.
  • Eestis on kaudselt uuritud põlevkivi kaevandamise mõju tervisele, kuid tegu on olnud väga üldiste tulemustega ning tervisetulemeid ei saa konkreetselt põlevkivi kaevandamisega seostada, mistõttu ei ole võimalik tuua välja erisusi uuringu kahe stsenaariumi lõikes. Kõige paremini aitaks põlevkivi kaevandamise ja töötlemise mõju analüüsida haiguskoormuse hindamise metoodika. Selleks tuleks siduda Rahvastikuregistri, Statistikaameti ja haigekassa andmestikud ning teha piirkondlik läbilõikeline uuring koos elanike küsitluse ja tervisetulemite mõõtmisega. Vaatamata sellele, et registriandmed on olemas, puudub metoodika tervisekao sidumiseks riskiteguriga (põlevkivi kaevandamine ja töötlemine).

Välisriikide praktikast lähtuvad soovitused Ida-Virumaale

  1. Majanduse ümberstruktureerimisel toetada eri majandusharude arengut ja uute valdkondade teket, et vähendada riske seoses toetatavate majandusharude ligimeelitamise suutlikkuse ja eduvõimalustega.
  2. Arendada piirkonnas valdkondi, mis toetavad kliimaneutraalsuse saavutamist ja põlevkivisektori osatähtsuse vähendamist – ring- ja rohemajandust.
  3. Toetada ettevõtete ja teadusasutuste koostööd ning koostööprojekte.
  4. Võimaldada ligipääsu rahalistele investeerimistoetustele lisaks keskmise ja väikese suurusega ettevõtetele ka suurettevõtetele.
  5. Läbi viia erimajanduspiirkonna loomise võimaluse ja teiste riikide seniste praktikate põhjaliku uuringu, et saada teada, kuivõrd Eestis on võimalik, mõistlik ja mis tingimustel luua Ida-Virumaale erimajanduspiirkond.
  6. Pakkuda Ida-Virumaa ettevõtetele üldise praktilise tasuta muutuste juhtimise koolituse, temaatiliselt sidudes kliimaneutraalsuse eesmärgi saavutamise vajalikkuse käsitlemisega.
  7. Viia muudatusi läbi sotsiaalselt aktsepteeritaval viisil.
  8. Parandada elanike heaolu ja kohalikke elutingimusi (mh hariduse ja tervishoiuteenuste kättesaadavust ja kvaliteeti), kaasajastada ja arendada elukeskkonda.
  9. Arendada transporditaristut, mis toetaks piirkonna majanduse ja kasvuvaldkondade arengut.
  10. Kujundada piirkonda „rohelisemaks“, panustada looduskaitsele ja maastikukorraldusele nii linna- kui maapiirkondades.
  11. Kindlustada kliimaneutraalsusele orienteeruvuse poliitikas ja selle stabiilsuse.
  12. Kindlustada toetusmeetmete läbipaistvuse ja arusaadavuse sihtrühmadele, arvestada meetmete pikaajalise mõjuga ning läbi viia toetusmeetmete mõju analüüsi.
  13. Arvestada tegevuste planeerimisel sõltumatute väliste ekspertidega.
  14. Kaasata otsustusprotsessidesse kohalikke inimesi, et võimaldada saavutada kohalikul tasandil aktsepteeritud lahendusi.

Uuringu poliitikasoovitused

  1. Töötlev tööstus ja IKT peavad olema riiklikult prioriteetseimad valdkonnad Ida-Virumaa majanduse arendamisel põlevkivitööstuse vähenemise kontekstis. Eelisarendatud valdkondade arendamise tegevusi ja selle vajalikkust tuleb kommunikeerida kõikidele pooltele valitsuse tasemel.
  2. Suurendada tegevuse „Ida-Virumaa tööstusinvesteeringute toetamine“ raames antavat toetuse suurust ja toetusmeetme eelarvet.
  3. Parandada olemasolevate ettevõtluse ja ettevõtluskeskkonnaga seotud teenuste ning toetuste nähtavust ja kättesaadavust Ida-Virumaal, tuues riiklikud valitsusasutused piirkonnale lähemale ning selle kaudu pakkudes nendega seoses täiendavat nõustamist.
  4. Toetada teadus- ja arendustegevust CO2-heite vähendamiseks majandussektorites, sealhulgas põlevkivisektoris, ringmajanduse arendamiseks ja loodusvarade, eelkõige areneva tehnoloogia jaoks kriitilise tähtsusega muldmetallide kaevandamiseks ja väärindamiseks.
  5. Toetada õppekava valikute mitmekesisust piirkonna õppeasutustes ja koolituspakkumises kasvuvaldkondadest ja piirkonna vajadustest lähtudes.
  6. Suurendada täiend- ja ümberõppe ning aktiivsete tööturumeetmete pakkumist Ida-Virumaal põlevkiviettevõtetest põlevkivi vähendamise tõttu töö kaotavale tööjõule.
  7. Tagada, et riigiasutuste veebilehtedel olev teave, ettevõtetele pakutavad toetused ning taotlusvormid oleksid kättesaadavad võrdsetel alustel nii eesti kui vene keeles.
  8. Töötada välja terviklik Ida-Virumaa elamufondi kaasajastamise kava.
  9. Pakkuda Alutaguse vallale ja Narva-Jõesuu linnale sektori kiire kahanemise korral üleminekutoetust.
  10. Teha põhjalik maakondlik läbilõikeline põlevkivi kaevandamise tervisemõjude uuring.
  11. Leppida kokku Ida-Virumaa õiglase ülemineku saavutamist toetava muutuste juhtimise skeemis: põhivastutaja(d), kaasatavate institutsioonid ja asutused, poolte peamised rollid ning koostöö ja kaasamise korraldamine – ning jõustuda kokku lepitud otsuseid.
  12. Kindlustada tulemuslik avaliku kommunikatsiooni juhtimine ja elluviimine kavandatud muutuste planeerimisest, elluviimisest ja tulemustest, sh koostada peamistele sihtgruppidele (turistid, investorid ja ettevõtjad ning praegused ja uued potentsiaalsed elanikud) suunatud Ida-Virumaa atraktiivsuse tõstmist toetava turundusplaani.