Rauno Vinni, mõttekoja Praxis valitsemise- ja kodanikuühiskonna programmijuht

2016. aasta sügis on riigireformi puudutavate otsuste langetamise seisukohalt kriitiline ajajärk. Kui lähemal ajal põhimõttelisi otsuseid ei langetata, siis läheb edasi kogu tähelepanu EL nõukogu eesistumisele ja edasi kohalikele ning riigikogu valimistele ja riigireform teoks ei saa, kirjutab Riigireformi Radari eestvedaja ja Praxise riigivalitsemise ekspert Rauno Vinni. Riigireformi Radari kolleegium andis riigireformi edenemisele ajavahemikul juunist augustini 2016 hinde „kaks“. Kogu perioodi võib hinnata kui seisakut.

Valitsus oli kevadel üsna aktiivne ja seda tunnustas Radari kolleegium eelmisel korral hindega „neli miinus“. Suve alguses jõudis koalitsioon olulise verstapostini – riigikogu võttis 7. juunil vastu haldusreformi seaduse. Kuid seejärel valitsuse otsustamishoog rauges ja edasi tegeleti pigem teisejärguliste teemadega.

Paigalseis on aga tulevasi väljakutseid (eesistumine, KOV ja parlamendi valimised) arvestades vähikäigu tegemine ja paneb riigireformi eesmärkide saavutamises kahtlema.

Probleem on see, et valitsus ei jõudnud suveperioodil välja tulla ettepanekutega, mis haldusreformile tegeliku sisu annaks – milliseid avalikke teenuseid ja millisel riigi tasandil pakutakse ning kuidas neid rahastatakse?

Valitsus võttis kevadel teadliku riski, kui hakkas haldusreformi sasipundart harutama samm-sammult, leppides esmalt kokku omavalitsuse suurusele esitatavad kriteeriumid (minimaalselt 5000 elanikku) ja reformi ajakava ning nähes ette sundliitmise võimaluse. Reformid nõuavadki otsustavust ja riskide võtmist. Alt üles ehk vabatahtlikele liitumistele (enam) lootma jääda ei saanud ja koalitsiooni tuleb haldusreformi seaduse vastuvõtmise eest tunnustada.

Teisalt nõuab teadlik riskistrateegia ka väga tugevat n-ö käed-küljes-juhtimist. Valitsuskabinet (mitte ainult riigihalduse minister, vaid kogu koalitsioon) oleks pidanud nobedasti asuma avalike teenuste pakkumise ja rahastamise süsteemi ning regionaalhalduse mudeli üle otsustama. Otsustamise etapis peaks võtmeroll seejuures olema peaministril. Avalike teenuste korraldamise eest vastutavad kõik ministeeriumid ja suured muutused saavad sündida keskselt juhitud koostöös.

Arutelu riigikohtus on tervitatav

Eesootav arutelu riigikohtus haldusreformi seaduse põhiseaduslikkuse üle on tervitatav, sest see survestab lahtistele küsimustele kiires tempos vastuseid otsima ja avalikkusele selgitusi jagama. Valitsus saabki haldusreformi küsitavustele vastust anda, kui reformimisega jätkab.

Riigireformi radari kolleegiumi arvates on lähemal ajal tarvis läbi mõelda ja selgitusi jagada näiteks riigimajade loomise teemal – milliste asutuste teenused need koondaks, kuidas riigimajad teenuste kättesaadavust aitaks tagada, kuidas riigimajad aitavad kaasa kaugtöökohtade loomisel jne?

Teine keskne teema nii teenuste pakkumise korrastamisel kui ka haldusreformis laiemalt on transpordikorraldus. Kui osad teenused inimestest kaugenevad, siis lahenduseks võib olla hoopis inimeste liikumisvõimaluste parandamine. Mida selleks teha annab? Milline asutus uues halduskorralduses üldse ühistranspordi eest vastutama hakkab? Kas tehakse keskne transpordiamet või piirkondlikud transpordikeskused? Kelle käes on ühistranspordi korraldamisel jäme ots – riigi või omavalitsuste käes?

Ka otsuste tagamaade – nii põhjuste kui tagajärgede – selgitamisel on arenguruumi. Näiteks sattus maanteeameti kava reformida teenindusbüroode tööd ja liiklusregistri teenuseid terava kriitika alla. Maanteeameti töö reform on vajalik, kuid vigu tehti otsuste lahtirääkimisel ja lahenduste kooskõlastamisel. Õppetund on selles, et kui muutused on vältimatud, siis nende põhjuseid ja tagajärgi on tarvis veel paremini sihtrühmadele selgitada.

Maanteeameti juhtumi varal oleks lisaks ametnikele ka poliitikud võinud rahvale kommenteerida reformide ajendeid ja konkreetsete ettepanekute tagamaid ehk kokku võttes seda, mis valikud valitsusel avalike teenuste kättesadavuse ja kvaliteedi tagamisel on. Ka ametnikud vajavad poliitikutelt signaali, et mis kriteeriumidest lähtuvalt tuleks avalikke teenuseid reorganiseerida. Kas olulisem on kvaliteet? Kas selle nimel võib teha järeleandmisi füüsilises kättesaadavuses, tagades samal ajal e-teenustele ligipääsu kõikjal Eestis?

Üks seisaku seletustest on ka tagasihoidlik edasiliikumine riigi ülesannete ülevaatuse projektis. Ametnikud ja riigihalduse minister pakkusid seekordsel hindamisperioodil valitsuskabinetile välja palju riigi ülesannete ja asutuste ümberkorraldamise ettepanekuid. Kümnest nn fookusvaldkonnast arutati augusti lõpus vaid kuue valdkonna ettepanekuid ja otsusteni jõuti veel vähesemates küsimustes.

Nt eurorahade jagamisega tegelevate rakendusüksuste ühendamine ja ettevõtluse toetamise asutuste ümberkorraldamine takerdusid vaidlustesse. Ühed soovivad nn superüksuse loomist ja teised tahaksid ülesandeid eri asutuste vahel rohkem hajutada. Esimene idee on radikaalsem ja lähtub eurorahade tõhusa kasutamise ning eurorahastu vähenemise perspektiivist. Teine kõlab ametkondade enese praeguse rolli säilitamisena.

Ametnikud on lahenduste plussid ja miinused läbi käinud ja omavahelistes aruteludes n-ö kinni jooksnud. Lahenduse võtmed on poliitikute taskus, sest otsus taandub erihuvide tasakaalustamisele ja vastutuse võtmisele selles.

Riigi ülesannete analüüsis on edasi mindud pigem selliste teemadega, mida juba kaua on ette valmistatud (nagu muuseumivõrgu korrastamine) või on otsused sündinud n-ö lihtsamates küsimustes (nagu nelja ministeerium ühishoones tugiteenuste ühendamine). Need on ametnike vaatest mõistlikud ja vajalikud sammud, kuid aitavad vähe kaasa Eesti riigi põhiprobleemide lahendamisele, nt rahvastiku vananemisest, töötajaskonna vähenemisest ja riigieelarve piiratusest tulenevale survele avalike teenuste rahastamisel.

Kui Eesti haigekassa puudujääk 2016. aasta I poolaastal on 33 miljonit, siis on see juhtimise ja eelarve planeerimise probleem ainult lühiajalises vaates. Pikas perspektiivis on see näide varasemast otsustamatusest.

Seekordse hindamise probleemidest jookseb punase niidina läbi küsimus muutuste juhtimise kvaliteedist: kui riiki reformides tahame toetada suurte probleemide lahendamist, siis tuleb reforme aktiivselt, süsteemselt ja teadlikult juhtida.

Ideede puudust meil ei ole. Aga kui riigireformi ärategemiseks ette vaadata, siis parem muutuste juhtimine tähendab seda, et:

1. Riigireform toimub ainult siis, kui peaminister võtab selle elluviimise eest vastutuse ja kaasab aktiivsesse otsusetegemisse ka teised koalitsiooni võtmepoliitikud. Riigihalduse minister on teinud palju eeltööd ja väärib selle eest tunnustust. Tema töö ettepanekute ettevalmistamisel jätkub. Kuid riigihalduse ministri ja ametnike otsustamisel on nn klaaslagi ees. Kui koalitsiooni siht on suuri muutusi ellu kutsuda ja klaaslaest läbi murda, siis selleks on tarvis paremas positsioonis olevat poliitikut.

2. 2016. aasta sügis on otsuste langetamise vaatest kriitiline ajajärk. Kui lähemal ajal põhimõttelisi otsuseid ei langetata, siis läheb edasi kogu tähelepanu EL nõukogu eesistumisele ja edasi kohalikele ning riigikogu valimistele ja riigireformi ei teostu.

3. Soovitame kokku leppida 3-5 põhimõtet, millest valitsus reformiotsuste tegemisel lähtub ja millest ei taganeta ka siis kui üksikud ministrid või ametkond vastu on. See aitab ennetada vaidlustesse takerdumist tehnilisemates küsimustes.

Näiteks kui eesmärk on avaliku sektori palgal olevate töötajate arvu vähendamine, siis riik ei peaks eraturul pakutavatele teenustele konkurentsi pakkuma nagu Eesti Rahva Muuseumis restoraniga plaanis on.

Või teine näide: kui oleks kokku lepitud, et edaspidi seotakse kõik riigi avalikud teenused ID-kaardiga identifitseerimise võimalusega, siis ei oleks Töötukassas plastikkaardi (ajutine) kasutuselevõtt kõne alla tulnud.

4. Haldusreformiga tuleb jõuliselt edasi minna. Protsessiga on kaasnenud vastasseis ja kriitika, kuid reformile ei ole vaja pidurit panna. Energia on vaja suunata haldusreformi sisuliste küsimuste – funktsioonide jaotus ja rahastamine – lahendamisele.

Üks võtmeküsimus siin on näiteks riigimajade loomine – milliste asutuste teenused need koondaks? Kuidas riigimajad teenuste kättesaadavust aitaks tagada ja kuidas aitavad kaasa kaugtöökohtade loomisel jne?

Teine, põhimõtteline teema on, kuidas regionaalpoliitiliselt tasakaalustada haldusreformi negatiivseid mõjusid. Kavas on töökohtade Tallinnast väljaviimine, kuid see keeruline ettevõtmine ja ei ole piisavalt suure mõjuga – ainuüksi sellest meetmest ei piisa.

5. Ka riigi ülesannete analüüsiga tuleb edasi minna, sest avaliku sektori kokkutõmbamisel annab ülesannete ja asutuste ümberkorraldamine paremaid tulemusi kui automaatsed ja ühetaolised inimeste arvu kärped. Automaatsete kärbete varjukülg on nõrk analüütiline vundament, nt kui mõnedes asutustes viilitakse järjekordsete kärbetega põhiteenuste osutamise võimekust vähemaks, siis teises avaliku sektori „nurgas“ võidakse ühetaolist kokkuhoiu protsenti kasutades vaid veidi vana rasva kaotada (sest optimeerimise otsused olid tegemata).

6. Valitsus peaks ka inimeste ja juhtimise kvaliteedi arendamise selgelt riigireformi fookusse võtma. Muutusi tehakse inimestega ja inimestele ning juhtimise tase määrab reformide edu.

Kolleegium on seisukohal, et kui ka kõikide reformiaspektide osas ei jõuta koalitsioonipartnerite vahel kokkuleppele, siis peaks valitsuse ja valitsusjuhi kohustus olema valida vähemalt põhimõttelised, prioriteetsed teemad, kus võetakse endale kohustus tulemusteni jõuda. See annaks ka ametkondadele selge suuna, millele keskenduda.

Lõpetuseks, reformi teostamisel on oluline roll ka avalikkuse hoiakutel. Ükski suurem reform ei sünni nii, et algsetest eesmärkidest ei ole kõrvalekaldeid. Eksimused on tegutsemise loomulik osa. Mõistkem siis, et poliitika on hea ja halvema vahel valimise kunst, otsustamine on raske töö ja poliitikudki vajavad tuge. Tähtis roll on siin ajakirjandusel, kes võiks püüda kriitika tegemisel eristada suuri ja väikeseid vigu. Mõnikord kui mõni asi hea tulemuseni jõuab, on vaja tegijaid ka tunnustada.