Teadus- ja arendustegevus (TA) on üks olulisemaid innovatsiooni sisenditest. Innovatsioon omakorda on üks tähtsamaid pikaajalise majanduskasvu tegureid. Kuid TA on ettevõtja jaoks riskantne ja selle tulu halvasti prognoositav. Lisaks sellele võib TA tegevuse käigus tekkiv uus teadmine üle kanduda teistele ettevõtjatele, kes ärilise kasu endale haaravad, kuid mis ühiskonna heaolu seisukohast on positiivne. Neid ühiskonnale kasu toovaid kõrvaltoimeid (ingl k — spillover) ja välismõjusid (ingl k — externality) ettevõtted oma äriplaanides ei kajasta, kuna puudub otsene seos kõrvaltoime ja ettevõtte majandus- või finantstulemuste paranemise vahel. Seepärast tehakse TA projekte eraalgatuslikult vähem kui oleks ühiskonnale kasulik.
Eesti riik seadis üheks 2008. aasta eesmärgiks saavutada teadus- ja arendustegevuse investeeringute kasvu 1,5%-ni sisemajanduse kogutoodangust (SKT) ja 2014. aastaks 3%-ni. Eesmärgid on siiani täitmata. TA investeeringud moodustasid Eestis 2008. aastal 1,29% SKT-st. Soomes oli sama näitaja 3,72%, Rootsis 3,75% ja Euroopa Liidu keskmine 1,90%. Sealjuures on erasektori tehtavate kulutuste osas veelgi suuremad käärid teiste riikidega võrreldes. Samuti on Eesti tugevalt maas erasektoris töötavate TA töötajate arvu osas.
Erinevad stiimulid TA suurendamiseks
Sellises olukorras on riigil tegutsemiseks mitu võimalust. Riik saab oma eelarvest tehtavat TA-d suurendada otseselt näiteks ülikoolides või korraldades riigihankeid. Kuid Eesti riigieelarvest rahastatud teadus- ja arendustegevuse suhe SKT-sse on juba praegu Euroopa Liidu keskmisel tasemel. Teine võimalus on jagada ka otsetoetuseid erasektorile. Seda funktsiooni täidab meil peamiselt Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus. Veel on võimalus, mis seni kasutamata — maksusoodustused teadus- ja arendustegevuse tegijatele. Arenenud maailmas on vähe riike, kus selliseid maksusoodustusi ei ole, ning veel vähem on riike, kus pole kavas neid ka kasutusele võtta.
Otsetoetused ja maksusoodustused kannavad küll sama eesmärki, kuid on oma olemuselt erinevad. Esimest iseloomustavad sellised mõisted nagu suunitlus, diskrimineerimine, taotlusvoorud ja ajutisus. Teist aga üldisus, pikaajalisus ja lihtsus. Mõlemal on oma positiivne efekt. Seega kasutavad paljud riigid otsetoetusi ja maksusoodustusi paralleelselt. Sellisel juhul on äärmiselt oluline nende omavaheline koordineerimine vältimaks topeltsubsideerimist, sest sama sihtmärgi korral võib see esile kutsuda väljatõrjumisefekti, kus toetustest kasusaajad võivad ise lõpetada TA lisainvesteeringute tegemise, vähendades oma tegevust riikliku abi võrra.
Teadus- ja arendustegevuse toetuseks on võimalik rakendada väga erinevaid maksusoodustusi. Kasutada saab nii käibemaksu, äriühingu tulumaksu kui ka tööjõumakse. Muuta saab maksumäära, maksubaasi ja maksukohustuslasi. Maksudest saab otseselt vabastada, lükata edasi maksukohustuse tekkimise või tasumise aega. Maksusoodustusele saab seada alam- või ülempiiri. Maksusoodustust võib mõjutada ka see, kuidas täpselt defineerida TA kulutuste või TA töötaja mõiste.
Sellisest võimalustepagasist pole lihtne parimat valida. Rahvusvaheline kogemus ja teaduskirjandus näitavad, et TA maksusoodustused on pikas perspektiivis kasulikud. Oluline on ka see, mil määral maksusoodustus TA tegemise odavamaks muudab. On leitud, et kõige paremini toimib maksusoodustus, mis muudab TA selle tegija jaoks 15% odavamaks. See on piisavalt suur, et kutsuda ettevõtjas esile positiivse reageeringu, kuid ei ole nii suur, et maksusoodustust kasutataks ära ilma omapoolset panust kasvatamata. See tähendab, et ei tekita eelpool mainitud väljatõrjumisefekti.
TA maksusoodustustega seondub ka üks üsna arvestatav praktiline probleem. Nimelt tekitab selline maksusoodustus selle potentsiaalse kasutaja jaoks stiimuli näidata oma TA tegevust tegelikust suuremana. Selle lahendamisega kaasnevad riigipoolsed lisakulutused, maksumuudatus peab olema seadusandlikult põhjalik ja läbimõeldud ning eksisteerima peavad korralikud kontrollimehhanismid. Kui ettevõtted hakkavad maksusoodustust ära kasutama vaid oma kulude minimeerimiseks, on tegemist läbikukkunud ettevõtmisega. Seega tuleb ettevõtetelt eeldada läbipaistvamat ning õiglasemat raamatupidamist, mis toob küll neile lisakulusid, kuid on ettevõtluskeskkonna arengule ning riigi rahvamajanduse arvepidamisele laiemalt kindlasti kasulik.
Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi tellimusel ja KPMG, Praxise ning TTÜ rahandusprofessori Karsten Staehri tehtud analüüsis võib Eesti jaoks välja pakutud maksusoodustused jaotada kaheks: tulumaksule (dividendidelt makstav tulumaks) rakenduvad maksusoodustused ning tööjõu maksusoodustused.
Dividendide maksmisel rakenduvad meetmed
Eesti praeguse tulumaksusüsteemi kohaselt on Eesti ettevõtjatel võimalus teenitud kasumeid koguda või reinvesteerida, kuid puudub stimulaator investeerimaks TA valdkonda, kus tulu teenimise aeg on sageli pikem kui mitmetes muudes ärivaldkondades. Dividendide maksmisel rakenduvate maksusoodustuste kasutamine on suhteliselt ettearvamatu, sest dividendide maksmine on Eestis üllatavalt kaootiline ja eri sektorite vahel on suuri erinevusi. Näiteks tehakse IT-sektoris suurel hulgal TA-d, kuid kasumit ei jaotata ja tulumaksusoodustus seda sektorit otseselt ei puudutaks.
Tulumaksu meetmed peaksid innustama ettevõtjaid investeerima lisaks muudele ettevõtlusvaldkondadele rohkem TA tegevustesse ja samal ajal stimuleerima ka dividendide jaotamist. Siiski ei aita dividendide väljamaksmisel rakenduvad meetmed alustavaid ettevõtteid ja kasumit mittetaotlevaid TA asutusi, sest neil ei ole lihtsalt maksubaasi ehk dividende, millele maksusoodustust rakendada.
Analüüsi käigus valisime Eesti jaoks välja ja hindasime kolme ettevõtte tulumaksumeedet, mille aluseks oli kolm kriteeriumit: TA töötajate arv, TA kulude maht ja tulu intellektuaalse omandi müügist.
TA töötajate arvul põhinev maksumeede lubaks iga ettevõttesse lisandunud TA töötaja kohta vabastada teatud summa väljamakstavatest dividendidest tulumaksust. Selle maksumeetme peamine eesmärk on kasvatada TA töötajate hõivet erasektori arenevates ja tööjõumahukates ettevõtetes. Kuna aga TA tegevus on juba oma olemuselt tööjõumahukas, siis on käesolev meede TA sektori jaoks sobilik, kuid puuduseks on kapitalimahukate ettevõtete kõrvalejäämine. Et ei tekiks võimalust TA töötajatena arvele võtta neid, kes seda ei ole, peab samuti täpsemalt defineerima TA töötaja.
TA kulude mahul põhinev meede vähendaks tulumaksukohustust teatud määra ulatuses TA kuludest. Kuna TA kulutused jagunevad keskmiselt pooleks tööjõu- ja kapitalikulutusteks, saaksid maksumeetmest kasu nii tööjõu- kui ka kapitalimahukad äriühingud. Kõnealune maksumeede soodustab kõigi TA kulutuste kasvu, mis kajastaks õiglaselt ettevõtjate tegelikku TA kulutuste jaotust. Ehkki selline maksusoodustus on üldiselt üks lihtsamaid, mida ka paljud riigid rakendavad, võib selle rakendamine ettevõtjatele kaasa tuua kõrge halduskoormuse.
Kolmanda variandina pakkusime välja, et 80% patentidelt teenitud tulust vabastataks kasumi jaotamisel tulumaksust. Sellist maksumeedet on rakendatud paljudes riikides. Näiteks Belgias on patenditulude osaline maksuvabastus saanud laialdast toetust kui põhimõttelt lihtne, laiaulatuslik ja teiste maksumeetmetega võrreldes madala halduskoormusega maksumeede. Rahvusvahelisel tasandil oleks Eesti meede maksukonkurentsis üsna tegus, kuna tekitaks patenditulude efektiivseks maksumääraks 5,3%. Võrdluseks, Luksemburgis on see määr 5,72%, Hollandis 10%, Belgias 6,8%. Meetme negatiivseks pooleks on selle väike mõjuulatus, kuna intellektuaalomandi kaitse aktiivsus on Eestis väga madal. Samuti on patenteerimine kallis ja ajamahukas protsess, millest tulenevalt saavad äriühingud sellest maksumeetmest kasu lõigata alles pika aja pärast. Seetõttu ei ole maksumeede eraldiseisvalt suure tõenäosusega Eesti ettevõtjatele atraktiivne, seda tuleks rakendada koos mõne teise meetmega.
Tööjõumaksude meetmed
Tööjõu maksusoodustustel on võrreldes ettevõtte tulumaksusoodustustega kaugeleulatuvam mõju, sest TA teostajate tööjõukulud ehk maksubaas on makstavate dividendidega võrreldes reeglina oluliselt suurem. TA töötajate tulumaksu või sotsiaalmaksu langetamine mõjutaks kõiki TA valdkonna töötajaid, keda on Eestis hetkel ligi 10 000. Arvestades seda, et TA tegevuse kuludest moodustavad ligi poole tööjõukulud, pole Eesti oma kõrge tööjõu maksukoormusega teadus- ja arendustegevust soosiv. Sellest tulenevalt näeme tööjõumaksude meetmetes suurt potentsiaali Eesti teadus- ja arendustegevuse toetamisel.
Samuti ei pea tööjõumaksude meetmete rakendamiseks äriühingul olema jaotatavat kasumit, mistõttu on sellised meetmed eriti olulised noorte innovaatiliste ettevõtete jaoks, kuivõrd need ei ole reeglina käivitusfaasis kasumlikud. Mittetulundussektor ja äriühingud, mis on otsustanud kasumit mitte jaotada, saaksid tööjõumaksude meetmetest samuti kasu. Lisaks eeltoodule omavad tööjõumaksude meetmed positiivsemat mõju ettevõtete rahavoogudele, sest meetme pakutavast toetusest saab kasu kuupõhiselt, mis on eriti oluline väikestele ja alustavatele ettevõtetele.
Kõige mõjusam oma ulatuselt (see tähendab agregeeritud rahahulk, mis soodustusena laiali jagatakse või riigieelarvesse laekumata jääb) oleks Eestis teadus- ja arendustegevuse töötajate tulumaksu või sotsiaalmaksu langetamine. Eelmainitud uuringus on arvutatud soodustuste mõju esiteks juhul, kui TA töötajate tulumaks langeks 10%-ni (praegu 21%), ja teiseks, kui sotsiaalmaks langeks 15%-ni (praegu 33%). Selliste meetmetega kaasneb positiivne efekt kõigile TA tegijatele. Siiski, langetades TA töötajate sotsiaalmaksu määra, peab välja töötama sotsiaalmaksust sõltuva pensioni ja ravikindlustushüvitiste kompenseerimismehhanismi.
Kui maksumäära langetus näiteks piisavate vahendite puudumise tõttu kõrvale jätta, võib mõelda sotsiaalmaksulae kehtestamisele. Nii saaksid välja valitud vaid kõrgepalgalised TA töötajad, kelle lisandväärtus majandusele on reeglina suurem. Sotsiaalmaksu laega saab toetada ka TA töötajate importi välismaalt. Mujalt tulnud TA töötajate toetamine on siinses kontekstis äärmiselt tähtis, sest on leitud, et riigis, mille TA sisuline tase pole tipu lähedal, pole ka mõttekas läbida kogu TA protsessi oma jõududega. Efektiivsem on osa teadmistest ja oskustest sisse osta.
Analüüsis on välja toodud, et eelmainitud maksumeetmete üldine fiskaalne rentaablus TA tegevuse mahu kasvu suhtes on maksumeetmetelt sarnane. Ettevõttel pole reeglina vahet, kas maksusoodustus on seotud kapitali, tööjõu või intellektuaalse omandiga. Rentaabluseks on pikas perspektiivis umbes 160%. See tähendab, et kui riik toetab TA tegevust 1 krooniga, siis ettevõtted lisavad sellele omalt poolt 60 senti TA kulutust. Ja see ei sisalda meetmete positiivseid kõrvaltoimeid ja välismõjusid majandusele. Kasvav TA tegevuse aktiivsus lisab rentaablusele veel 10-20% riigieelarvesse lisanduva maksutulu kaudu. Kuna analüüs näitas, et erinevate TA maksumeetmete fiskaalne efektiivsus on sarnane, tuleb maksumeetmete osas valiku tegemisel hinnata nende haaret ja sihipärasust.
Miks mitte kombineerida
Kõigil maksusoodustuse variantidel on oma plussid ja miinused. Maailmas kõige levinum maksusoodustus on äriühingu tulumaksu soodustus (tavaliselt maksukrediit või võimendatud TA kulude mahaarvamine). Sellist süsteemi kasutavad näiteks Suurbritannia, Austraalia, Norra, USA jt. Tööjõumaksude meetmeid kasutavad näiteks Holland, Prantsusmaa ja Belgia. Mõlemat tüüpi meetmeid on edukalt võimalik ka mõningate mugandustega Eestis rakendada. Kui eesmärgiks on välisinvestorite Eestisse meelitamine, võiks selles kontekstis parim lahendus olla litsentsitulu arvelt (näiteks patendid) välja makstavate dividendide osaline vabastamine tulumaksust, sest see näib rahvusvahelises kontekstis olevat üsna konkurentsivõimeline. Siseriiklikult annaks kõige suurema efekti sotsiaalmaksu või füüsilise isiku tulumaksu määra alandamine.
Nii nagu TA maksusoodustuste kombineerimisel otsetoetustega, kasutades ära mõlema häid omadusi, on ka erinevaid maksusoodustusi paralleelselt kasutades võimalik saada mitu head asja korraga. Meie hinnangul võiks omavahel kombineerida imporditud TA töötajate sotsiaalmaksulage, litsentsitasudelt saadava tulu maksusoodustust ja füüsilise isiku tulumaksu soodustust. Nii meelitaks Eesti ühtaegu ligi nii välismaist teadmist (teadlast) kui ka välisinvestoreid ja toetaks kohalikke TA töötajaid. Lõppkokkuvõttes tuleks poliitikutel, otsustamaks, millist TA tegevuse maksumeedet lõpuks rakendada, hoolikalt kaaluda, kui palju on riigil TA investeeringuteks vahendeid ja millised on prioriteetsemad kulud või eesmärgid.
Risto Kaarna
Praxise analüütik
Liina Mauring
KPMG Baltics AS maksunõustaja
Kommentaar
EML toetab ettepanekuid ja lisab juurdegi
Lasse Lehis
EML on väljendanud korduvalt toetust ettepanekutele seada sotsiaalmaksule lagi ning lisanud sinna juurde ettepaneku vabastada Eestis lühiajaliselt (kuni 6 kuud) töötavad välismaalased sotsiaalmaksu tasumisest. Viimasel ettepanekul on lisaks TA või muu kõrgete tööjõukuludega tegevusvaldkonna soodustamisele ka puhtpraktiline põhjus — lühiajalise töötamise puhul ei saa töötaja Eestis makstud sotsiaalmaksu eest mingit vastuhüve kas või näiteks ravikindlustuse ooteaja tõttu.
Füüsilise isiku tulumaksule vähendatud määra kehtestamist võiks esimeses järjekorras kaaluda jällegi mitteresidendi puhul, sest kuna mitteresident ei saa teha tulust mahaarvamisi, siis on tema maksukoormus võrreldes residendi samalaadse tuluga ebaproportsionaalselt suur. Madalama tulumaksumäära rakendamine võimaldaks kaudselt kompenseerida lisakulud, näiteks Eestisse sõidu ja Eestis majutamise kulud (tasub märkida, et teatud tululiikidele juba praegu tulumaksu kinnipidamisel rakenduv 10% maksumäär lähtubki põhimõttest, et tulu saamiseks on tehtud kulusid, mida maksubaasist maha ei arvata). Alternatiiv sellele oleks lubada tööandjal kanda välismaalt lühikeseks ajaks palgatud töötajate sõidu- ja majutuskulusid maksuvabalt.
EML toetab põhimõtteliselt ka dividendi tulumaksu osalist vabastust, sest see meede aitaks “turgutada” just erasektori TA tegevust, mis on Eestis teiste riikidega võrreldes eriti mahajäänud. Nagu ka uurimusest näha, ei ole Eestis võimalik rakendada traditsioonilise äriühingu tulumaksu süsteemi juurde kuuluvaid soodustusi, nagu näiteks teatud liiki kulude sooduskorras mahaarvamine tulust või teatud liiki tulu välistamine maksustatavast kasumist. Selles mõttes tuleb tõdeda, et Eesti on mõnes mõttes loonud TA valdkonnale ebasoodsa maksukeskkonna, sest reinvesteeritud kasumi maksuvabastus laieneb ühtemoodi kõikidele äriühingutele ega võimalda anda ühelegi valdkonnale märkimisväärseid eeliseid.
Lisaks litsentsitasudest saadud tulu maksuvabastustele võib TA valdkonnale positiivset efekti anda samalaadsete kulude maksuvabastus. Teatavasti tuleb mitteresidendile makstavatelt litsentsitasudelt kinni pidada 10% määras tulumaksu (TuMS § 29 lg 6, § 43 lg 1, vt ka § 31 lg 4). EML esitas 2008. aastal tulumaksuseaduse muudatuste menetlemisel ettepaneku kaotada mittesidendile makstavalt litsentsitasult täielikult tulumaksu kinnipidamine ning meeldiv on tõdeda, et vähemalt tookord õnnestus saavutada 15% maksumäära vähendamine 10%-le.
Teadus- ja arendustegevusega tegelevatele ettevõtjatele tahaks aga soovitada, et enne kui oodata riigilt lisasoodustusi, tasub kindlasti üle vaadata, kas kõiki kehtivatest maksuseadusest tekkivaid võimalusi on ära kasutatud (näiteks maksulepingute rakendamine, töötaja lähetamisega seotud maksureeglid, seotud isikutele makstud litsentsitasude tulumaksuvabastus, välismaal makstud tulumaksu arvestamine, sisendkäibemaksu mahaarvamine TA-ga seotud kuludelt).