Haldusreformi käigus tekkivad suuremad omavalitsused võiksid ka rohkem ise oma raha kogumise ja kasutamise üle otsustada, kirjutavad Kadi Timpmann ja Katrin Pihor.

Senine haldusreformi arutelu on takerdunud tulevaste omavalitsuste suuruse kriteeriumi täitmisesse. Omavalitsuste rahastamine on Eestis küll pidevalt arutelu all olnud, aga ühekülgselt. Näiteks omavalitsuste ülimalt piiratud võimalus ise makse kehtestada, et nii saadud tulude abil oma elanikele paremaid teenuseid pakkuda, ei ole kuigivõrd tähelepanu pälvinud.

Pigem on keskvalitsuse astutud sammud omavalitsuste iseotsustusõigust kehtestavate maksude üle veelgi vähendanud. Kaotati osa varem lubatud kohalikke makse ja vabastati maamaksust elamumaa. Ka käimasoleva reformi rõhk on omavalitsuste tulude üldisel suurendamisel ja tuluerisuste vähendamisel omavalitsuste vahel, mitte nende tuluautonoomia kasvatamisel.

Haldusreformi eesmärk on omavalitsuste võimekuse tõstmine. Eeldatakse, et suuremad omavalitsused on võimelised täitma rohkemaid ülesandeid ja pakkuma elanikele rohkem ja paremaid teenuseid. Teiselt poolt võivad aga suurem elanikkond ja territoorium tuua kaasa uusi probleeme, mille lahendamiseks vajavad omavalitsused suuremat otsustusvabadust. Seega on asjakohane küsida, kas suuremad omavalitsused võiksid ka rohkem ise oma raha kogumise ja kasutamise üle otsustada.

Omavalitsuse omatulud peaksid võimaldama katta olemuslikult kohalike ülesannete täitmisega seotud kulud. Sel juhul saab omavalitsus valijatele pakkuda ainult selliseid teenuseid, mille eest viimased on nõus maksma (nt kohalike maksude või kasutustasude teel). Kui kohalikud valijad peaksid rohkem mõtlema, kas ollakse nõus suurema ja laiema teenustevaliku eest maksma ka kõrgemaid kohalikke makse, tekiks enam omanikutunnet ja vastutust.

Teisest küljest, kui omavalitsus täidab riiklikku ülesannet, tulebki seda rahastada toetusena riigieelarvest. Seega tuleks Eestis määratleda, millised on n-ö kohaliku elu küsimused, mis peaksid olema omavalitsuste endi otsustada, ning millised on omavalitsuste täidetavatest ülesannetest riiklikud. See määrab omavalitsuste omatulude ja riigi toetuste vahelise jaotuse. Lisaks on Eesti suurte piirkondlike tuluerisuste tõttu oma koht ka omavalitsustevaheliste tuluerisuste tasandamise süsteemil (nt toetusfond).

Kui omavalitsused saavad valida, milleks riigieelarvelisi eraldisi kasutada, kuid ei saa ise otsustada oma tulude suuruse üle, saab parimal juhul rääkida piiratud iseotsustusõigusest, sest teenuseid saab siis pakkuda vaid riigieelarvest laekuva summa ulatuses. Eesti valitsussektori kulud on ühed madalamad ELi ja ka OECD riikide hulgas.

Omavalitsuste kulude osatähtsus valitsussektori kuludes (ehk detsentraliseerituse tase) on aga Eesti ja meie omavalitsuste väiksust arvestades üsna arvestataval tasemel. Samas on Eesti omavalitsuste omatulude maht kuludega võrreldes väga madal ja seda ka võrdluses teiste OECD riikidega.

Omavalitsuste maksuautonoomia

Omavalitsuste omatuludeks saab pidada tulusid, mille suuruse üle on neil kas või osaline kontroll. Kohalike maksude puhul hõlmab autonoomia omavalitsuse võimalust maks kehtestada või kaotada, kehtestada maksumäärad (sh seadusega lubatud piirides), kehtestada maksubaas, võimaldada maksuerandeid ja -vabastusi.

Kui täidetud on kas või mõni neist tingimustest, saab rääkida omavalitsuste teatavast maksuautonoomiast. Seejuures võib tähtsaimaks kriteeriumiks pidada õigust kehtestada maksumäärad, olgu või etteantud piirides.

Eestis saab omavalitsuste omatuludeks pidada maamaksu, kohalikke makse, kaupade ja teenuste müügist (nt teenustasud) ning materiaalse ja immateriaalse vara müügist saadud tulusid, tulusid varalt ja mõningaid muid laekumisi. Maamaks on küll riiklik maks, kuid kuna omavalitsustel on õigus kehtestada etteantud piirides maksumäär, on tegemist omavalitsuste omatuluga. Üksikisiku tulumaksu eraldised omatulude hulka ei kuulu, sest omavalitsusel ei ole otseselt võimalik nende suurust mõjutada. Eesti omavalitsuste omatulud moodustavad kogutuludest keskmiselt vaid viiendiku või alla selle (näiteks 2014. aastal 17 protsenti), kuigi omavalitsuste lõikes on suuri erinevusi. Valdava enamiku omavalitsuste omatuludest moodustavad mittemaksulised tulud (eelkõige kaupade ja teenuste müük).

Autonoomsed maksutulud (kohalikud maksud ja maamaks) annavad keskmiselt vaid 5 protsenti omavalitsuste kogutuludest. Kui enne tuli välja, et Eesti omavalitsuste tuluautonoomia tase on teiste OECD riikidega võrreldes madal, siis eriti madal on Eesti omavalitsuste maksuautonoomia tase. Oleme siin samasugused kui teised idabloki riigid ja jääme kaugele maha meile sageli eeskujuks seatavast Põhjalast.

Kuidas suurendada kohalikke maksutulusid?

Omavalitsuste maksuautonoomia suurendamise takistusena nimetatakse sobiva kohaliku maksu baasi puudumist. Ideaalset kohalikku maksu ei ole tõesti olemas. Ometi on paljud teised riigid leidnud võimaluse omavalitsustele arvestatava maksuautonoomia andmiseks. Järgnevalt mõned näited.

Maksuteooria järgi on kohalikule tasandile sobivaim maks kinnisvaramaks, eriti elamumaale rakendatuna. Seda on Eestile soovitanud ka rahvusvahelised organisatsioonid. Kui kinnisvaramaks tunduks liiga radikaalne, võiks kaaluda maamaksu taastamist elamumaale koos maa väärtuse ümberhindamisega turuolukorrale vastavaks. Kasutatakse ka nn teise eluaseme maksu ehk sisuliselt maksustatakse suvekodusid.

Suhteliselt laialt kasutatakse mujal kohalikul tasandil mitmesuguseid ettevõttemakse, kuigi maksuteooria ei soosi nende rakendamist. Ka keskkonnamakse on kohalikul tasandil rakendatud. Võimalust kehtestada riiklikule käibemaksule kohalik lisa või õigust rakendada müügimaksu soovitatakse anda pigem regionaalsele tasandile. Teisalt on nende maksuliikide puhul oht sattuda vastuollu ELi reeglitega. See oli üks põhjus, miks Eestis müügimaks kohaliku maksuna kaotati.

Suurima tulupotentsiaaliga ning seejuures suhteliselt lihtsalt rakendatav oleks riikliku üksikisiku tulumaksu täiendamine kohaliku maksulisaga (kas või etteantud piirides). Seejuures võiks riikliku maksumäära kehtestada nii, et riigieelarvesse laekuv tulumaksuosa jääks senisega samaks, ning omavalitsustele lubatud maksumäärade vahemiku nii, et kohalikesse eelarvetesse laekuv tulumaksuosa jääks sobivaks peetavasse suurusjärku. Niisugune süsteem võimaldaks oluliselt suurendada omavalitsuste maksuautonoomiat, suurendamata samas olulisel määral elanike maksukoormust ning vähendamata riigieelarve maksutulusid. Seda lahendust kasutab ka mitu Skandinaavia riiki.

Muidugi ei tohi unustada, et maks on siiski omavalitsuse tuluallikas, millega peab vastukaaluks kaasnema omavalitsuse pakutavate teenuste valiku laienemine või kvaliteedi paranemine. Olgu see siis kohalike teede olukorra parandamine, sotsiaalteenuste kvaliteedi tõstmine, noorsootöö tõhusam korraldamine või mõni muu kohaliku elu küsimus, mis vajab lahendamist.

Haldusreform loob suurepärase võimaluse avada arutelu uute omavalitsuste iseotsustamisõiguse suurendamise teemal. Loodetavasti on riik valmis andma ja kohalikud omavalitsused võtma suuremat vastutust kohaliku elu küsimuste lahendamisel, et reform ei piirduks pelgalt piiride ümberjoonistamisega.

 

kov-tulud

Kadi Timpmann on Tartu Ülikooli avaliku sektori ökonoomika ja rahanduse teadur, Katrin Pihor on Praxise majanduspoliitika programmijuht. Artikkel ilmub koostöös Riigireformi Radariga. Riigireformi Radar on Eesti Tööandjate Keskliidu ja mõttekoja Praxis ühine algatus, mis monitoorib riigireformi edenemist ja annab poliitikakujundajatele soovitusi.

Allikas: Eksperdid: anname linnadele-valdadele suurema otsustusõiguse, PM